中华人民共和国和格林纳达建立外交关系的联合公报
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中华人民共和国和格林纳达建立外交关系的联合公报
中华人民共和国和格林纳达建立外交关系的联合公报
（签订日期１９８５年１０月１日 生效日期１９８５年１０月１日）
中华人民共和国政府和格林纳达政府决定自一九八五年十月一日起建立大使级外交关系。
两国政府同意，在相互尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利和和平共处的原则基础上，发展两国之间的友好合作关系。
中华人民共和国政府支持格林纳达政府维护格林纳达独立和主权的正义事业。
格林纳达政府承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。
两国政府商定，在平等互利的基础上，根据国际惯例，互相为对方的外交代表履行职务提供协助。
中华人民共和国政府 格林纳达政府
代 表 代 表
李 颉 本·琼斯
（签字） （签字）
一九八五年十月一日于圣乔治
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基层法院法官现状及思考
黑龙江省北安市人民法院 许蕊
改革开放以来，随着经济的发展和人民群众法治观念的不断增强，人们对法治关注的重心已从立法转移到了司法，“司法公正”成为人们最关心、关注的问题。“对正义的实现而言，操作法律的人的质量比操作法律的内容更为重要。”在这样的背景下，最高法院提出了法官职业化建设的改革决策，期望以此建设一支具有较高职业水平的专业化的法官队伍。客观地说，法官职业化建设的改革调，是对司法主体之于法治重要性认识的进一步深化，也是司法改革向纵深发展的必然产物。
任何改革必须面对现实，也必须满足具备一定的现实条件。推进法官职业化建设，必须满足一个基本的前提条件：法官职业是否有足够的优势留住或吸引社会高素质人才。如果缺乏这一条伯，法官职业化建设必将丧失必要的基础。建设一支高素质法官队伍的目标必然落空。然而，从总体上来讲，在推进法官职业化建设的过程中，法官职业并不现实地具有前述条件。近年来，大部分特别是经济欠发达地区基层法院招考本科法律毕业生因报名人数不够无法开考现象时有发生，甚至最高法院招考高级法官也是应者无几，同时，基层法院还面临着经验丰富、资历深厚而年龄偏大的法官离休或退休，年青人员又很难通过司法考试成为法官的现实问题。这种现象如任其发展，将严重的影响我国的司法制度改革和社会主义法治建设的进程、步伐。
一、基层法院法官现状
我们的各级法院确实有一些高素质的法官，我们有些法院，特别是高级法院或经济发达地区的法院，吸收了一批普通高等院校法律专业本科或硕士、博士毕业生，他们有着坚实深厚的法学理论基础，经过一段时间的司法实践，积累了丰富的审判实践经验，能够熟练地运用法律和法学理论解决审判实践中遇到的各种法律问题，已经成为各级法院的中坚和骨干。但遗憾的是达到这样标准的法官所占的比重并不高，整体上是经济发达的地方优于经济欠发达的地方，上级法院优于下级法院。
基层法院普遍存在干警学历层次偏低，人员素质不高等问题，与审判工作的高标准严要求不相适应，具体体现在：一是中立、公正、独立、民主、效率、公开的现代司法理念的尚未真正确立；三是法律知识及司法技能的滞后，知识更新较慢，法学理论水平不高，不能透彻理解新颁布法律、司法解释的精神；素质较为单一，大多数只能从事某一类案件的审理；调研能力不足，难以应对审判工作的新发展。基层法院的法官选任也面临较大压力，贫困地区的基层法院对大学生的吸引力明显不足，有的基层法院虽招录了较为优秀的法律毕业生，但因硬件设施落后、工作环境不佳、福利待遇较低等原因而留不住这些难得的人才。如笔者所在地区的某基层法院2001年从政法院较选拔的三名优秀毕业生，到法院工作不久便有人脱颖而出，有的还在全国法院学术讨论会中获奖。但由于物质条件过于清苦，三人中且人离开法院到该县县政府工作，一人已离开当地拟赴沿海地区从事律师行业，另一人也准备回原籍发展，基层法院留不住人才的现象实在令人堪忧。统一司法考试保证了法官准入标准的高起点，但从前两届司法考试的情况来看，基层法院通过率难如人意，东部发达地区的通过情况明显优于落后地区。另一方面，部分通过司法考试并有志于法院工作的你才又因进入渠道不畅通而不能及时补充到法官队伍中来。有人曾这样形容基层法院队伍的现状：该走的走不了，该来的来不了，来了的还要走。
那么除了一线法官外还有哪些人具有法官职务呢？目前在法院内部的档案、政工、后勤等部门存在一些“不办案的法官”，此外，集审判职业与行政职务于一身的院长、副院长、庭长、副庭长由于职务所承担的行政管理、工作协调等行政事务相当繁重，办案数量极少。因此一线法官只占一个法院编制人数的一半左右，却承担了几乎全部的审判工作，难怪会不堪重负，法院还总感人手不足。
一方面是法院总数目庞大、待遇难以大幅提高的财政难量题，一方面是案件积压、办案法官不堪重负的现实困难，两者的矛盾已经日益凸显，成为制约审判工作发展的瓶颈，影响了办案质量和办案效果。繁重的工作和不相称的待遇造成的后果就是一线法官的大量流失。
有的因为职级待遇长期得不到解决而到党政机半另寻出路。特别是2002年实行统一司法考试后，出现了一个怪圈，即通过公务员招考进法院工作的人，很难通过司法考试，不能命为法官；已通过考试的人又不愿意报考法院当法官，而宁愿当律师；已经在法院工作的人，则又被其他单位调走。法官流失现象不仅仅限于西部地区，最高人民法院副院长万鄂湘在2005年政协分组讨论会上给出了一个惊人数字：近年来我国共流失法官1.6万人。究其根本原因，就在于法官待遇偏低，使业务人才流向其他领域。人才流失的后果就是法官群体的素质难以提高，审理案件的质量缺乏保证，不能满足群众的要求，形成待遇低—人才流失—素质低的恶性循环。
或许有人会说，我们的法官大多数已经是大专以上学历了，你那么说，是不是夸大其词？不可否认，我们的法官具有大专以上学历的比例是呈逐年上升的态势，有的法院已经达到了80%或者90%以上。我们也习惯于用我们的法官通过参加了什么业余学习，获得了什么文凭，大专以上学历占法官总数的百分比来证明法官素质的提高。如果单从数字看，法官的素质还是说得过去的。但这只是表面现象，应当看到这些80%或90%以上具有大专以上学历的法官中，只有很少一部分是普通高等学校的毕业生。其他大多数是参加工作以后在职参加业大、自考、函授、刊授等毕业的，当然其中也有一少部分人通过这种方式的自学掌握一些法律知识，但不可否认的是这种学历教育的功利性。大部分人是为文凭而学习，而不是为知识而学习。审判实践中我们的一些法官尽管具有这样那样的文凭，却弄不清复杂的法律关系，审起案子来是语无伦次，大白话充斥庭审，撰写的审理报告、判决书千篇一律，语言逻辑不清，让人看了不知所云。可见这种业余的学历教育对学员业务素质的提高是十分有限的，法官整体的业务素质并没有产生预期的飞跃，文凭和水平还有一定的差距。
在下将法官分为“办案的法官”和“不办案的法官”。这种分类方法很明晰嘛，在下就是一名很想办案，但就是办不了案的“不办案法官”。“办案的法官”又分为行使不同类型审判权的法官，也就是所在审判庭的不同。几年前，法院当中是存在所谓热点部门的，如有一段时间经济庭是很热的部门，之后是刑事庭很吸引人，而执行庭（局）一直是很多人向往的部门。法官们争先恐后的要到热点部门工作，院领导很为难，于是曾经出台过热点部门的法官三年就要轮换的规定，主管领导也要随之轮换，说白了“便宜也不能总让一个人占呀”。“不办案法官”主要是综合部门、行政部门以及人事部门等，这类法官美其名曰是领导们要培养的对象，但事实上能够晋升的只是极少数，余下的多为年龄大而混日子的人。以上的分类说明了一个问题，就是在法官队伍内部，人为地造成了一种不平等，存在着对审判权可以获得各种利益的不正当追求。最终损害的还是当事人的利益。
基层法院人才流失的原因分析
宏观原因：
1、市场经济体制的建立和逐步完善为人才流动提供了成熟的社会条件。市场经济体制，实质是社会资源包括有形的物质资源和无形的智力资源最大效益化配置的一种机制。这种机制的最基本方式便是竞争。它通过竞争使各种社会资源向效益优势的领域流动和汇聚，以充分激活和发挥社会资源的潜能，从而达到社会资源优化配置的目的。在我国由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，最初在经济领域形成了有形物质资源的竞争，促进了物了加速流动。随着竞争的加剧，人的主体地位逐渐受到尊重，市场竞争归根到底是人才竞争的认识得到普遍认可，人才流动不再被视为离经叛道，自主择业的观念深入人心。在这种历史背景下，过去些阻碍人才流动的樊篱逐步被撤除，住宅商品化、养老保险和医疗保险社会化等一直拴着人才流动的锁链逐步被解除，单位对个人的控制能力基本消失，而户籍制度改革又打破了阻碍人才流动的最后一道坚冰，人才流动日益简便，促进人才流动的社会条件基本成熟。
2、追求自我价值的实现，形成了人才流动的内在动力。在市场经济条件下，人污染人生观、世界观和价值观日益呈现多元化，最大程度实现自我价值成为现代社会的主流意识。在这种意识支配下，每个人对自我价值的实现都会形成一定的预期，并将自己的预期与实际所得到的进行比较的权衡。当其预期与其实际所得差异很大时，他就会考虑更换职业、岗位或以其他方式去实现其心中的预期，尽管在某些情况下他的预期并不合理、不切实际，但这是他自己的想法，外界很难去改变。同时，人才流动本身也是人才增值的一种方式，通过流动，确实可以促进个人自我价值的实现。一旦存在外在诱因，人才流动成为必然，因为个人的内在动困是他人无法控制的。
3、地区、职业和单位的差异构成了人才流动的强力磁场。首先，在我国各地区的经济发展过程中，由于受历史基础、政策倾斜、地理环境等多方面困素的影响，各地发展极不平衡，同时在财政、收入分配机制上，中央与地方实行分税制，经济发展状况又直接决定财政收入状况，崦财政收入状况往往又是促进经济发展的重要因素。在这种经济发展与财政收入的循环中，造成了各地区发展的差距不断扩大。其次，由于种职业和单位的性质不同和单位的工作人员取得报酬、个人发展的空间也有所不同，有的甚至存在很大的差异。因此，经济发达地区、前景看好的和单位在人才竞争中具有压倒性优势，成为吸引人才流动的“低洼区”。
微观原因：
1、法官职业收入较低。我国法官法对法官工资保险福利作了专门规定，但这种规定过于原则，实际上成为无法兑现的“水中月”。从整体上看，法官与国家公务员的工资基本处在同一水平。由于各地经济发展状况不同，工资构成中的基本工资、津贴、福利则相差悬殊。即使在同一地区，法官的收入远远低于工商、税务、国地资源等行政机关工作人员的收入，更难以与电力、电信、通讯、供水、金融等企业工作人员相比。与类似职业相比较，作为同属政法部门的政法委、公安机关，其警衔津贴大大高于法官津贴，并有财政保障，而法官津贴虽然标准低于警衔津贴，人员数量少于警察，但该项经费必须由法官自己想办法解决。客观地说，国家对法官素质的要求高于其他职业，而在收入方面却低于其他职业，而在收入方面却低于其他职业，两者的反差极易造成法官心理的不平衡。在该市大多数基层法官，法官的月收入基本在1000元上下，个别县法官还达不到这一标准。经济的窘迫，促使一部分法官通过改变职业或岗位的方式来发送自己的经济养廉史。有一名法官，父母兄弟都在农村，微簿的收入除料理自己家庭外，还需不时接济农村的父母兄弟。当谈到转换职业的初衷时，他不免有些激动：“我就是奔钱才走的。我那几百无的工次，比不上一个小学未毕业的农民工。父母省衣缩食供我读大学，在我该回报父母的时候，我却常常为钱焦头烂额。当法官太寒碜了！”
2、法官政治待遇低。目前法院工作人员的级别仍然套用党政诉模式，法官等级虽然存在，但既未体现为经济待遇也未表现为政治待遇。相对于党政部门来说，因与政治待遇给予的机关或决定人距离太远，法院工作人员在职务上提升的机会太少，在政治方面发展的空间过于狭窄，在获取同等政治待遇上的能力处于天然的劣势。基层法院的一名法官，要解决副科级待遇，不仅要在工作上有突出的业绩，更重要的取决于天时人各，可谓“功夫在诗外”。而在党委、人大、政府部门的工作人员，获取相应待遇的机会极多，一般只要担任内设机构正副职，即可解决副科乃至正科待遇。即使同为政治部门，公安机关派出所所长在多年前一经任命就可解决副科级待遇，而法庭州长解决副科级待遇才刚提上日程。一些无法调往外地、又不愿冒辞职风险的30岁左右的法官，在条件许可的情况下，往往乐于转往党政部门，以期取得相应的政治待遇。
3、法官缺乏身份保障。我国法官法第八条规定，法官“非因法官事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。”尽管有关规定十分明确，但地方党政部门并不买账，违反法官法及其他有关规定对法官免职、降职处分的情形时有发生。主要表现为：一是将法院作为一般行政服务部门，将法官视为一般公务员，列入当地行风评议、末位淘汰等范围，一理有投诉，不尊重司法职业的规律和司法行为的特点，随意降、免、调法官。二是一些拥有监督权的机关，偏听偏信捕风捉影之类的指挥，轻率启动对法官的调查程序，大有不查倒法官誓不罢休之势，可最终结果证实，法官的行为并不违法，也无不当。三是机构改革中，地方人事部门无视法官法的规定，在法官未达到法定退休年龄时，以执行精简人员政策为名，违背法官意愿，强行免除法官职务。这种集体性、政策性违反法官法的现象，竟然没有受到任何质疑，说明 了法官法在执行中未得到应有的尊重，也印证了法院在现实政治框架中的较低地位，更表明了法官身体缺乏应有的保障。
4、法官承担过重的职责。“法官除了法律没有别的上司。”马克思的经典论述说明了法官只对法律负责。然而，现实要求法官行使职权必须体现法律效果与社会效果的统一，否则，即使适用法律正确，也难逃其咎。由于社会效果的内容具有相当的不确定性，往往成为外界干扰法官办案的正当理由，甚至成为某些人实现私利的合理根据。在此情形下，法官面对案件，除了考虑法律的规定外，还必须考虑双方当事人的接受程度乃至一些案件之外的背景因素。甚至在某些案件中，法律是否得到准确运用倒在其次，法官不得不违反自己的意愿作出裁判结果，这一点，上方面限制了优秀法律人才的个性发挥，使之难以脱颖而出；另一方面也在整体上降低了法官职业在专业知识上的挑战性，法官的人才在现实的磨砺中逐渐平庸化。一位在职法官指出：目前的司法环境状况，无形中给法官增大 了工作压力，而这种压力是无法通过自身努力去化解的。也许不断积累的压力，是法院人才流失的一个重要因素。
5、法院内部管理过于行政化。首先，我国长期以来将法官作为公务员、国家干部看待，在政治待遇、工作待遇上套用党政机关的行政管理模式，评价一名法官事业成功与否，主要以其职务和职级的升迁为标准，使得法官的价值取向于政治化。在法院难以得到升迁的情况下，转而谋求调往其他一些较易升迁部门的大有人在。其次，法官独立的观念未得到认可，法官在实际办宁中难以体现应有的独立性。在职权行使上，法官不仅受到外部干扰，而且在内部请求审批过多。对一些疑难或影响较大的案件，层层审批成为必经程序，独任法官或合议庭几乎没有独立决定的权力。这样，法官只是一个案件承办人，无法作出真正体现自己意志的判决，也就无从体会到通过自主审判来推动社会进步的内心满足感和成就感。
6、法官职业入门条件提高。2001年修订的法官法，将担任法官的学历条件从大专提高到大学本科。在具体实务操作中，法院系统还加强了对调入人员的管理力度，除坚持《中共中央关于加强政法干部队伍建设的决定》中确定的“凡进必考”原则外，还出台了《关于加强任命法官管理工作的通知》，对法官任职的审核程序进一步细化和严格。在这种情况下,一方面，一大批不符合法官任职条件的其他党政机关工作人员、复员转业军人被挡在法官职业外，形成了调入人数与流出人数“入不敷出”的表征；另一方面，符合法官任职条件的人员，其优良的素质与其挑逃职业提供了资本，法院尤其是经济不发达地区法院对他们没有足够的吸引力，这是高素质人才进入法院少的深层原因。
对策：
人才流动是任何一个现代文明社会的必然现象。人才的合理流动，既是对人的价值的尊重，也是促进社会发展的重要因素。但目前基层法院特别是经济欠发达地区法院人才流动的状况，已超出了人才合理流动的范围，并在一定程度影响了法院工作的发展，亟需引起高度重视并采取有效措施予以解决。然而，解决基层法院人才流失的问题，必须密切结合中国实际，遵循市场经济规律，尊重人才流分理处的合理诉求，体现司法职业特性，符合法官职业化建设的目标。否则，人才流失的问题得不到根据解决，反而会衍生更多矛盾。
大力推进司法体制和改革，凸显法院职业社会地位。
一是切实提高法官职业的政治地位和社会地位。司法是实现社会公正的最后一道防线，理解、尊重和维护法官职业的地位和权威，是实现社会公正的前提，是社会文明进步的标志。对这一点只有在全社会（包括领导决策机关）形成共识，才能正确定位改革目标，顺利推进改革进程。
二是强化职业保障。要切实完善制度，建立独立的专业性的法官考评管理委员会，明确限定调查、追究、罢免法官的法定事由，科学设置监督法官的程序，确立法官司法豁免制度，不因实现原因所致裁判错误而使法官受罚，实现对法官考核、任免、调查、追究、处分等事项的专业化、程序化、法治化，依法保障法官独立行使审判权，免除法官行使职权的后顾之忧。
三是合理提高法官薪酬。收入是一个人劳动价值的具体表现，没有合理的工资收入，要求法官始终如一地正确行使生杀予夺、万金归属的职责，那完全是违背人的基本需求的道义苛求。这种苛求，要么使法官走向腐败，要么使法官挂靴而去，更可能使建立高素质法官队伍成为一句空话。在精简法官数量的基础上，合理提高法官经济待遇，确保法官享有与其身份、地位相符的尊荣，是留住人才、凝聚人才、吸引人才的基本措施。
四是淡化审判管理的行政色彩。在提高法官素质 同时，要深化审判组织改革，逐步扩大法官的审判权限，全面落实合议庭的独任审判员的职权；转变院长、庭长和审判委员会职能，将工作重心从审批、讨论具体案件移向宏观指导和审判管理；遵循审判规律，改进监督管理方式，既保证法官独立行使审判权，又切实防止司法恣意和司法腐败。
强化激励机制，建立良好的用人环境。
一是完善考核制度，实现考核的科学化和客观化。要根据法院工作的特点，按照审判工作的规律，结合法院工作任务和人员实际，科学确定考核指标和考核标准。实行日常考核与年考核相结合，吸收法官代表参与考核，定期公布考核结果，并以考核结果作为使用人才的依据。
二是完善竞争机制，形成正确的用人取向。要坚持“公平、平等、竞争、择优”的原则，择优选拔、择优使用各类人才。要通过竞争感到一种能者上庸者下的用人机制，树立正确的价值取向，破除人才使用论资排辈、平衡照顾的观念，使人才既看到希望，增强上进的动力，同时也感受到应有的压力，真正认识到靠水平、靠能力、靠业绩发展自我，在奋斗中实现个人的价值。对不胜任现职的人员，要做出必要的调整；对工作业绩突出、群众公认的法官，要大胆使用，委以重任，让他们在重点工作岗位上得到锻炼。
三是完善奖惩机制，真正体现人才的价值。在科学考核、合理使用的基础上，要根除平均主义思想，建立起完善的奖惩制度，实现奖勤罚懒，奖能罚庸，奖优罚劣，使人才的价值得到充分体现，使人才的潜能得到充分的发挥，从而形成用人机制的良性循环。
加强政治思想工作，营造良好的工作氛围。
一个和谐的人际环境，一个积极进取的团体，一个通畅的交流渠道，是一个良好的工作氛围应具备的基本因素。良好的工作氛围，在某种程度上比金钱更能留住和吸引人才。营造良好的工作氛围，加强政治思想工作是关键。当前，谈起政治思想工作，人们往往不能为然，认为政治思想工作是务虚，起不到实际作用。其实不然，做好政治思想工作，是以感情留人的重要方式，应当予以高度重视。
一是建立通畅的信息交流和反馈渠道。政工部门要经常性地与工作人员进行交流与谈心，及时了解他们对法院工作的意见和建议，并予以归纳，呈院领导或院党组决策时参考。在制订有关决策前，政工部门应以适宜的方式，征求法院工作人员的意见或建议，并将他们的意见和建议体现在决策内容中，使他们真正成为法院的主体。
二是实行人关怀。政工部门要及时了解掌握全院工作人员的工作情况、思想状况、生活条件和家庭困难，对他们的成绩予以充分肯定，对他们的缺点善意指出，对他们的困难尽力帮助，使他们形成强烈的集体感，感受集体的关怀与温暖。
三是加强法官文化建设。要利用各种渠道和方式，充分调动和发挥干部管理部门、行政管理部门、党支部青工妇组织的职能作用，和资深法官、高学历人员的资源优势以及先进人物的典范作用，教育、引导法官树立和培养正确的职业理念、职业思维、职业信仰、职业操守和职业价值观，坚定法官为建设社会主义法治国家，为实现全社会的公平正义的信念与追求。
黑龙江省佳木斯市人民政府
佳木斯市人民政府令
第４号
现发布《佳木斯市殡葬管理实施办法》，自发布之日起实施 。
市长 王国学
二０００年五月二十六日
佳木斯市殡葬管理实施办法
第一章 总 则
第一条 为推动殡葬改革，加强殡葬管理，引导、规范公民的丧葬活动，提倡移风易俗，促进社会主义精神文明建设，根据《黑龙江省殡葬管理规定》，结合本市实际情况。制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内的殡葬活动和殡葬管理工作。
第三条 各级人民政府应当加强对殡葬工作的领导，把殡葬工作纳入国民经济和社会发展规划，合理安排殡葬设施用地和资金，保障殡葬改革的需要和殡葬事业的发展。
第四条 各级民政部门是殡葬管理的主要部门，负责本行政区域内的殡葬管理工作。 各级殡葬管理机构（含殡葬管理处、所）在同级民政部门领导下，负责殡葬管理的日常工作。 城区街道办事处、乡（镇）人民政府、机关、团体、学校、企事业单位，负责对本辖区、本单位人员进行殡葬改革的宣传教育，使之遵守殡葬管理规定。
第五条 各级公安、工商、土地、环保、卫生、财政、物价、规划、林业、民族、宗教等部门应当按照各自的职责，密切配合做好殡葬管理工作。
第六条 殡葬管理工作坚持积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋俗，提倡文明节俭办丧事的方针。
第七条 本市行政区域内（除抚远县暂为土葬改革区以外）均为实行火葬区。
第八条 殡葬管理人员应当持证上岗，秉公办事。任何单位和个人不得阻碍殡葬管理人员依法执行公务。
第二章 殡葬设施管理
第九条 市民政部门应当根据殡葬管理的需要，制定全市殡仪馆、骨灰堂、殡仪服务站、公墓等殡葬设施的规划，经市计划部门审核后，报市人民政府批准。县（市）级以上人民政府应当将新建、扩建、改建殡仪馆、骨灰堂、殡仪服务站、公墓等殡葬设施纳入城乡基本建设计划。各地新建殡葬设施，应当在全市殡葬设施规划内进行。并按下列程序报批：
（一）建立殡仪馆由县（市）民政部门提出方案报本级人民政府审批，并报省民政部门备案；
（二）建立骨灰堂、殡仪馆服务站由县（市）民政部门审批，并报市民政部门备案；
（三）建立经营性公墓由市民政部门审核同意后，报省民政厅审批；
（四）利用外资建设殡葬设施，经省民政部门审核同意后，报国务院民政部门审批；
（五）距殡仪馆较远、交通不便的乡（镇）建立的农村公益性骨灰堂，由乡（镇）人民政府提出方案，报县（市）民政部门批准，并报市民政部门备案。未经批准和履行相关手续，任何单位和个人不得擅自兴建殡葬设施；
（六）暂缓火葬区（抚远县）建立公益性公墓地，由乡（乡）镇人民政府提出方案，报县（市）民政部门批准，并报市民政部门备案。农村公益性骨灰堂（墓地）严禁本村村民以外的其他人员使用。 申办殡葬设施在履行前款程序后，应当到计划、建设、规划、土地、林业、环保、工商、物价等部门办理相关手续。
第十条 殡仪馆和经营性公墓应当由县（市）级以上民政部门的殡葬管理机构管理。并对辖区内的各公益性骨灰堂（墓地）实行年度检查和验收制度。各县（市）郊区的民政部门对本辖区内的公益性骨灰堂（墓地）负责日常业务管理工作。
第十一条 建立公墓应当利用荒山瘠地，不得占用耕地和林地。 禁止在文物保护区、自然保护区、风景名胜、铁路和公路两侧、水源保护区、水库、江河堤坝保护范围以及城市规划的特殊地区兴建坟墓。
第十二条 火葬区内禁止建立骨灰坟墓；禁止恢复或建立宗族墓地；禁止对国家建设或农田基本建设中已迁移、平毁的坟墓进行返迁或重建。
第十三条 实行土葬的信奉伊斯兰教的少数民族，应当在当地政府指定的墓地范围内入葬（任何单位和个人不得侵占）。对自愿实行火葬的应当给予鼓励和支持，任何单位和个人不得干涉。
第十四条 公墓中安葬单人或者双人骨灰的墓穴，占地面积不得超过１平方米；安葬多人骨灰的墓穴，占地面积不得超过３平方米。 暂缓火葬区（抚远县）埋葬遗体的单人墓穴。占地面积不得超过４平方米，双人合葬墓穴不得超过６平方米。
第十五条 禁止在公墓内构建迷信设施和搞封建迷信活动；禁止利用墓穴、塔陵骨灰存放格位进行传销、预售、炒买炒卖等不正当营销活动。
第十六条 墓地和塔陵骨灰存放格位的使用周期最长为２０年，超过２０年需 继续使用的，应当重新办理手续。 第三章 殡葬管理
第十七条 凡本市城乡、驻佳单位、外地来本地市暂住人口死亡者的遗体，除第十三条规定的少数民族外，一律到殡仪馆火化，严禁土葬。
第十八条 正常死亡者的遗体火化，应当持国家卫生行政管理部门规定的医疗机构或者街道办事处、村民委员会出具的死亡证明和所在地公安派出所注销户口证明；死者无固定单位的，应提交由居住地的乡（镇）人民政府或街道办事处、公安派出所出具的死亡证明。 非正常死亡者的遗体和无名遗体的火化，凭区、县级以上公安、司法部门出具的死亡证明或检尸体报告，在当地殡仪馆火化。
第十九条 火葬区就应当坚持就地、就近、方便的原则火化。因特殊情况需运往外地火化的，应当经当地殡葬管理机构批准，并办理运尸手续。
第二十条 火葬区内死亡者遗体的运送业务应当由市、县（市）殡仪馆承办，禁止其他单位和个人经营遗体运送业务。
第二十一条 暂缓火葬区（抚远县）死亡者遗体，应当埋入墓地或者在当地人民政府指定的荒山瘠地深埋。
第二十二条 倡导骨灰播撒、寄存、深埋（不留坟包、不立碑）等不占地或少占地的方式安置骨灰。禁止将骨灰装棺入葬和乱埋滥葬。
第四章 殡仪活动管理
第二十三条 禁止在殡仪活动中妨害公共秩序、危害公共安全、有碍环境卫生、侵犯他人合法权益行为；禁止在楼群户外搭灵棚、设灵堂、摆花圈和封建迷信用品；禁止在殡仪馆、太平间吹唢呐；禁止携带封建迷信品进入殡仪馆和公墓；禁止在市区焚烧黄纸和冥币。
第二十四条 改革祭掉习俗，实行恭请灵牌祭掉，禁止将骨灰盒搬出殡仪馆骨灰寄存厅或堂外。
第二十五条 凡在本辖区内从事丧事操办人员，应向所在市、县（市）殡葬管理机构提出申请，接受培训并经批准后，方可从事丧事操办。未经批准，不准从事丧葬活动。丧事操办人员要严格遵守的宣传国家法律、法规，制止封建迷信活动，倡导移风易俗，以保证殡葬活动的正常秩序。
第二十六条 殡仪服务人员应当遵守职业道德，实行规范、文明服务，不得利用工作之便谋私利，索要或者收受财物，不得刁难死者家属。 第五章 殡葬设备和殡葬用品管理
第二十七条 殡仪服务部门购置的焚尸炉、运尸车、尸体冷藏柜等设备，必须由国家指定部门生产的符合国家技术标准的产品。
第二十八条 各级民政部门对殡葬用品实行监督管理，并实行年主度检查和验收制度。从事丧葬用品生产、经营和服务的单位和个人，须经县级以上民政部门审核批准；市区内须经市殡葬管理机构批准，取得全省统一的殡葬用品生产经营许可证后，方可到工商行政管理部门申请办理营业执照。
第二十九条 禁止任何单位和个人生产经营纸人、纸马、纸牛、纸彩电、纸家具、 摇钱树、聚宝盆、冥币封建迷信用品 火葬区内禁止生产、出售、使用棺材（含半成品）等土葬用品。 除指定的公墓外，其他任何单位和个人不得经营墓碑。
第六章 法律责任
第三十条 违反本办法，未按城、乡总体规划要求，擅自新建殡葬设施的，由县级以上民政部门会同有关部门予以取缔，责令恢复原状，没收违法所得，并处以１万元至５万元的罚款。
第三十一条 违反本办法，火葬区域内死者的遗体未实行火化的，由县（市）区民政部门责令其家属改正，限期火化；拒不改正的，强制执行，执行费用全部由当事人承担。凡不按指定地点安葬，骨灰入棺埋葬，乱埋滥葬，由民政部门责令其必葬或深葬；拒不执行的，强制执行。同时由县级以上土地、林业管理部门根据有关法律、法规规定予以处罚。
第三十二条 违反本办法，未经批准，擅自建立殡仪馆、有偿服务性质的公墓、骨灰堂等殡葬设施，由县级以上民政部门会同建设、土地等部门予以取缔，责令恢复原状，没收违法所得，并处违法所得１倍以上３倍以下的罚款。 第 三十三条 违反本办法，在公墓内构建迷信设施和稿封建活动的，由县级以上民政部门责令限期改正，逾期不改的，处２０００元至１万元罚款。 利用墓穴、塔陵骨灰存放格位进行传销、预售、炒买炒卖等不正当营销活动，由县级以上工商、公安部门依法处理。
第三十四条 违反本办法，利用公益性骨灰堂（公墓）从事经营性活动的，由县级以上民政部门没收违法所得，并处违法所得１倍以上３倍以下的罚款。
第三十五条 违反本办法，未取得全省统一发放的殡葬用品生产经营许可证及生产、经营殡葬迷信用品和在火葬区内生产、经营土葬用品的，由县级以上民政部 门会同工商部门，没收殡葬迷信用品、土葬用品及违法所得，并处违法所得１倍以 上３倍以下的罚款。没有违法所得的，处５００元至１０００元罚款。 生产经营殡葬用品单位和个人年检不合格的，由县级以上民政部门责令其改正，并处２０００元至１万元罚款。
第三十六条 违反本办法，在殡葬管理和经营中，违反物价、工商管理法律、法规的，由县级以上物价、工商部门依法处罚。
第三十七条 违反本办法，非殡仪馆车队而从事经营遗体运动运送业务的，由县级以上民政部门予以取缔，并处１万元至２万元罚款。
第三十八条 违反本办法，在市区内、各太平间及送葬途中播放、吹奏衰乐的，由县级以上民政部门责令改正，并处５００元至１０００元罚款。
第三十九条 违反本办法，擅自制作、出售棺木、骨灰盒、墓碑；制作、出售封建迷信用品的，由县级以上民政部门会同工商部门没收其用品（包括半成品）及违法所得，并处违法所得１倍以上３倍以下罚款。没有违法所得的，处５００元至１０００元罚款。
第四十条 罚款统一使用省财部门负责制的票据，罚款全额缴入同级财政。
第四十一条 违反本办法，殡葬管理工作人员在执行公务中玩忽职守、徇私舞弊，由所在单位或上级主管部门根据情节轻重给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 殡仪服务部门因管理和其他原因造成骨灰盒丢失的，根据实际情况，按５００元以上至３０００元以下标准赔偿葬主损失。
第四十二条 违反本办法，拒绝、阻碍殡葬管理人员依法执行公务的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成范罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 被处罚当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议或向人民法院提起诉讼，拒不履行处罚决定的，由做出处罚决定的部门申请人民法院强制执行
第七章 附 则
第四十四条 华桥、港澳台胞以及外国人的殡葬事宜，按国家有关规定执行。
第四十五条 殡葬设施、殡葬用品和殡葬服务的价格标准，由县级以上民政部门和物价部门共同制定。
第四十六条 本办法的具体应用问题，由市民政部门负责解释。本办法自发布之日起施行。
黑龙江省北安市人民法院 许蕊
改革开放以来，随着经济的发展和人民群众法治观念的不断增强，人们对法治关注的重心已从立法转移到了司法，“司法公正”成为人们最关心、关注的问题。“对正义的实现而言，操作法律的人的质量比操作法律的内容更为重要。”在这样的背景下，最高法院提出了法官职业化建设的改革决策，期望以此建设一支具有较高职业水平的专业化的法官队伍。客观地说，法官职业化建设的改革调，是对司法主体之于法治重要性认识的进一步深化，也是司法改革向纵深发展的必然产物。
任何改革必须面对现实，也必须满足具备一定的现实条件。推进法官职业化建设，必须满足一个基本的前提条件：法官职业是否有足够的优势留住或吸引社会高素质人才。如果缺乏这一条伯，法官职业化建设必将丧失必要的基础。建设一支高素质法官队伍的目标必然落空。然而，从总体上来讲，在推进法官职业化建设的过程中，法官职业并不现实地具有前述条件。近年来，大部分特别是经济欠发达地区基层法院招考本科法律毕业生因报名人数不够无法开考现象时有发生，甚至最高法院招考高级法官也是应者无几，同时，基层法院还面临着经验丰富、资历深厚而年龄偏大的法官离休或退休，年青人员又很难通过司法考试成为法官的现实问题。这种现象如任其发展，将严重的影响我国的司法制度改革和社会主义法治建设的进程、步伐。
一、基层法院法官现状
我们的各级法院确实有一些高素质的法官，我们有些法院，特别是高级法院或经济发达地区的法院，吸收了一批普通高等院校法律专业本科或硕士、博士毕业生，他们有着坚实深厚的法学理论基础，经过一段时间的司法实践，积累了丰富的审判实践经验，能够熟练地运用法律和法学理论解决审判实践中遇到的各种法律问题，已经成为各级法院的中坚和骨干。但遗憾的是达到这样标准的法官所占的比重并不高，整体上是经济发达的地方优于经济欠发达的地方，上级法院优于下级法院。
基层法院普遍存在干警学历层次偏低，人员素质不高等问题，与审判工作的高标准严要求不相适应，具体体现在：一是中立、公正、独立、民主、效率、公开的现代司法理念的尚未真正确立；三是法律知识及司法技能的滞后，知识更新较慢，法学理论水平不高，不能透彻理解新颁布法律、司法解释的精神；素质较为单一，大多数只能从事某一类案件的审理；调研能力不足，难以应对审判工作的新发展。基层法院的法官选任也面临较大压力，贫困地区的基层法院对大学生的吸引力明显不足，有的基层法院虽招录了较为优秀的法律毕业生，但因硬件设施落后、工作环境不佳、福利待遇较低等原因而留不住这些难得的人才。如笔者所在地区的某基层法院2001年从政法院较选拔的三名优秀毕业生，到法院工作不久便有人脱颖而出，有的还在全国法院学术讨论会中获奖。但由于物质条件过于清苦，三人中且人离开法院到该县县政府工作，一人已离开当地拟赴沿海地区从事律师行业，另一人也准备回原籍发展，基层法院留不住人才的现象实在令人堪忧。统一司法考试保证了法官准入标准的高起点，但从前两届司法考试的情况来看，基层法院通过率难如人意，东部发达地区的通过情况明显优于落后地区。另一方面，部分通过司法考试并有志于法院工作的你才又因进入渠道不畅通而不能及时补充到法官队伍中来。有人曾这样形容基层法院队伍的现状：该走的走不了，该来的来不了，来了的还要走。
那么除了一线法官外还有哪些人具有法官职务呢？目前在法院内部的档案、政工、后勤等部门存在一些“不办案的法官”，此外，集审判职业与行政职务于一身的院长、副院长、庭长、副庭长由于职务所承担的行政管理、工作协调等行政事务相当繁重，办案数量极少。因此一线法官只占一个法院编制人数的一半左右，却承担了几乎全部的审判工作，难怪会不堪重负，法院还总感人手不足。
一方面是法院总数目庞大、待遇难以大幅提高的财政难量题，一方面是案件积压、办案法官不堪重负的现实困难，两者的矛盾已经日益凸显，成为制约审判工作发展的瓶颈，影响了办案质量和办案效果。繁重的工作和不相称的待遇造成的后果就是一线法官的大量流失。
有的因为职级待遇长期得不到解决而到党政机半另寻出路。特别是2002年实行统一司法考试后，出现了一个怪圈，即通过公务员招考进法院工作的人，很难通过司法考试，不能命为法官；已通过考试的人又不愿意报考法院当法官，而宁愿当律师；已经在法院工作的人，则又被其他单位调走。法官流失现象不仅仅限于西部地区，最高人民法院副院长万鄂湘在2005年政协分组讨论会上给出了一个惊人数字：近年来我国共流失法官1.6万人。究其根本原因，就在于法官待遇偏低，使业务人才流向其他领域。人才流失的后果就是法官群体的素质难以提高，审理案件的质量缺乏保证，不能满足群众的要求，形成待遇低—人才流失—素质低的恶性循环。
或许有人会说，我们的法官大多数已经是大专以上学历了，你那么说，是不是夸大其词？不可否认，我们的法官具有大专以上学历的比例是呈逐年上升的态势，有的法院已经达到了80%或者90%以上。我们也习惯于用我们的法官通过参加了什么业余学习，获得了什么文凭，大专以上学历占法官总数的百分比来证明法官素质的提高。如果单从数字看，法官的素质还是说得过去的。但这只是表面现象，应当看到这些80%或90%以上具有大专以上学历的法官中，只有很少一部分是普通高等学校的毕业生。其他大多数是参加工作以后在职参加业大、自考、函授、刊授等毕业的，当然其中也有一少部分人通过这种方式的自学掌握一些法律知识，但不可否认的是这种学历教育的功利性。大部分人是为文凭而学习，而不是为知识而学习。审判实践中我们的一些法官尽管具有这样那样的文凭，却弄不清复杂的法律关系，审起案子来是语无伦次，大白话充斥庭审，撰写的审理报告、判决书千篇一律，语言逻辑不清，让人看了不知所云。可见这种业余的学历教育对学员业务素质的提高是十分有限的，法官整体的业务素质并没有产生预期的飞跃，文凭和水平还有一定的差距。
在下将法官分为“办案的法官”和“不办案的法官”。这种分类方法很明晰嘛，在下就是一名很想办案，但就是办不了案的“不办案法官”。“办案的法官”又分为行使不同类型审判权的法官，也就是所在审判庭的不同。几年前，法院当中是存在所谓热点部门的，如有一段时间经济庭是很热的部门，之后是刑事庭很吸引人，而执行庭（局）一直是很多人向往的部门。法官们争先恐后的要到热点部门工作，院领导很为难，于是曾经出台过热点部门的法官三年就要轮换的规定，主管领导也要随之轮换，说白了“便宜也不能总让一个人占呀”。“不办案法官”主要是综合部门、行政部门以及人事部门等，这类法官美其名曰是领导们要培养的对象，但事实上能够晋升的只是极少数，余下的多为年龄大而混日子的人。以上的分类说明了一个问题，就是在法官队伍内部，人为地造成了一种不平等，存在着对审判权可以获得各种利益的不正当追求。最终损害的还是当事人的利益。
基层法院人才流失的原因分析
宏观原因：
1、市场经济体制的建立和逐步完善为人才流动提供了成熟的社会条件。市场经济体制，实质是社会资源包括有形的物质资源和无形的智力资源最大效益化配置的一种机制。这种机制的最基本方式便是竞争。它通过竞争使各种社会资源向效益优势的领域流动和汇聚，以充分激活和发挥社会资源的潜能，从而达到社会资源优化配置的目的。在我国由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，最初在经济领域形成了有形物质资源的竞争，促进了物了加速流动。随着竞争的加剧，人的主体地位逐渐受到尊重，市场竞争归根到底是人才竞争的认识得到普遍认可，人才流动不再被视为离经叛道，自主择业的观念深入人心。在这种历史背景下，过去些阻碍人才流动的樊篱逐步被撤除，住宅商品化、养老保险和医疗保险社会化等一直拴着人才流动的锁链逐步被解除，单位对个人的控制能力基本消失，而户籍制度改革又打破了阻碍人才流动的最后一道坚冰，人才流动日益简便，促进人才流动的社会条件基本成熟。
2、追求自我价值的实现，形成了人才流动的内在动力。在市场经济条件下，人污染人生观、世界观和价值观日益呈现多元化，最大程度实现自我价值成为现代社会的主流意识。在这种意识支配下，每个人对自我价值的实现都会形成一定的预期，并将自己的预期与实际所得到的进行比较的权衡。当其预期与其实际所得差异很大时，他就会考虑更换职业、岗位或以其他方式去实现其心中的预期，尽管在某些情况下他的预期并不合理、不切实际，但这是他自己的想法，外界很难去改变。同时，人才流动本身也是人才增值的一种方式，通过流动，确实可以促进个人自我价值的实现。一旦存在外在诱因，人才流动成为必然，因为个人的内在动困是他人无法控制的。
3、地区、职业和单位的差异构成了人才流动的强力磁场。首先，在我国各地区的经济发展过程中，由于受历史基础、政策倾斜、地理环境等多方面困素的影响，各地发展极不平衡，同时在财政、收入分配机制上，中央与地方实行分税制，经济发展状况又直接决定财政收入状况，崦财政收入状况往往又是促进经济发展的重要因素。在这种经济发展与财政收入的循环中，造成了各地区发展的差距不断扩大。其次，由于种职业和单位的性质不同和单位的工作人员取得报酬、个人发展的空间也有所不同，有的甚至存在很大的差异。因此，经济发达地区、前景看好的和单位在人才竞争中具有压倒性优势，成为吸引人才流动的“低洼区”。
微观原因：
1、法官职业收入较低。我国法官法对法官工资保险福利作了专门规定，但这种规定过于原则，实际上成为无法兑现的“水中月”。从整体上看，法官与国家公务员的工资基本处在同一水平。由于各地经济发展状况不同，工资构成中的基本工资、津贴、福利则相差悬殊。即使在同一地区，法官的收入远远低于工商、税务、国地资源等行政机关工作人员的收入，更难以与电力、电信、通讯、供水、金融等企业工作人员相比。与类似职业相比较，作为同属政法部门的政法委、公安机关，其警衔津贴大大高于法官津贴，并有财政保障，而法官津贴虽然标准低于警衔津贴，人员数量少于警察，但该项经费必须由法官自己想办法解决。客观地说，国家对法官素质的要求高于其他职业，而在收入方面却低于其他职业，而在收入方面却低于其他职业，两者的反差极易造成法官心理的不平衡。在该市大多数基层法官，法官的月收入基本在1000元上下，个别县法官还达不到这一标准。经济的窘迫，促使一部分法官通过改变职业或岗位的方式来发送自己的经济养廉史。有一名法官，父母兄弟都在农村，微簿的收入除料理自己家庭外，还需不时接济农村的父母兄弟。当谈到转换职业的初衷时，他不免有些激动：“我就是奔钱才走的。我那几百无的工次，比不上一个小学未毕业的农民工。父母省衣缩食供我读大学，在我该回报父母的时候，我却常常为钱焦头烂额。当法官太寒碜了！”
2、法官政治待遇低。目前法院工作人员的级别仍然套用党政诉模式，法官等级虽然存在，但既未体现为经济待遇也未表现为政治待遇。相对于党政部门来说，因与政治待遇给予的机关或决定人距离太远，法院工作人员在职务上提升的机会太少，在政治方面发展的空间过于狭窄，在获取同等政治待遇上的能力处于天然的劣势。基层法院的一名法官，要解决副科级待遇，不仅要在工作上有突出的业绩，更重要的取决于天时人各，可谓“功夫在诗外”。而在党委、人大、政府部门的工作人员，获取相应待遇的机会极多，一般只要担任内设机构正副职，即可解决副科乃至正科待遇。即使同为政治部门，公安机关派出所所长在多年前一经任命就可解决副科级待遇，而法庭州长解决副科级待遇才刚提上日程。一些无法调往外地、又不愿冒辞职风险的30岁左右的法官，在条件许可的情况下，往往乐于转往党政部门，以期取得相应的政治待遇。
3、法官缺乏身份保障。我国法官法第八条规定，法官“非因法官事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。”尽管有关规定十分明确，但地方党政部门并不买账，违反法官法及其他有关规定对法官免职、降职处分的情形时有发生。主要表现为：一是将法院作为一般行政服务部门，将法官视为一般公务员，列入当地行风评议、末位淘汰等范围，一理有投诉，不尊重司法职业的规律和司法行为的特点，随意降、免、调法官。二是一些拥有监督权的机关，偏听偏信捕风捉影之类的指挥，轻率启动对法官的调查程序，大有不查倒法官誓不罢休之势，可最终结果证实，法官的行为并不违法，也无不当。三是机构改革中，地方人事部门无视法官法的规定，在法官未达到法定退休年龄时，以执行精简人员政策为名，违背法官意愿，强行免除法官职务。这种集体性、政策性违反法官法的现象，竟然没有受到任何质疑，说明 了法官法在执行中未得到应有的尊重，也印证了法院在现实政治框架中的较低地位，更表明了法官身体缺乏应有的保障。
4、法官承担过重的职责。“法官除了法律没有别的上司。”马克思的经典论述说明了法官只对法律负责。然而，现实要求法官行使职权必须体现法律效果与社会效果的统一，否则，即使适用法律正确，也难逃其咎。由于社会效果的内容具有相当的不确定性，往往成为外界干扰法官办案的正当理由，甚至成为某些人实现私利的合理根据。在此情形下，法官面对案件，除了考虑法律的规定外，还必须考虑双方当事人的接受程度乃至一些案件之外的背景因素。甚至在某些案件中，法律是否得到准确运用倒在其次，法官不得不违反自己的意愿作出裁判结果，这一点，上方面限制了优秀法律人才的个性发挥，使之难以脱颖而出；另一方面也在整体上降低了法官职业在专业知识上的挑战性，法官的人才在现实的磨砺中逐渐平庸化。一位在职法官指出：目前的司法环境状况，无形中给法官增大 了工作压力，而这种压力是无法通过自身努力去化解的。也许不断积累的压力，是法院人才流失的一个重要因素。
5、法院内部管理过于行政化。首先，我国长期以来将法官作为公务员、国家干部看待，在政治待遇、工作待遇上套用党政机关的行政管理模式，评价一名法官事业成功与否，主要以其职务和职级的升迁为标准，使得法官的价值取向于政治化。在法院难以得到升迁的情况下，转而谋求调往其他一些较易升迁部门的大有人在。其次，法官独立的观念未得到认可，法官在实际办宁中难以体现应有的独立性。在职权行使上，法官不仅受到外部干扰，而且在内部请求审批过多。对一些疑难或影响较大的案件，层层审批成为必经程序，独任法官或合议庭几乎没有独立决定的权力。这样，法官只是一个案件承办人，无法作出真正体现自己意志的判决，也就无从体会到通过自主审判来推动社会进步的内心满足感和成就感。
6、法官职业入门条件提高。2001年修订的法官法，将担任法官的学历条件从大专提高到大学本科。在具体实务操作中，法院系统还加强了对调入人员的管理力度，除坚持《中共中央关于加强政法干部队伍建设的决定》中确定的“凡进必考”原则外，还出台了《关于加强任命法官管理工作的通知》，对法官任职的审核程序进一步细化和严格。在这种情况下,一方面，一大批不符合法官任职条件的其他党政机关工作人员、复员转业军人被挡在法官职业外，形成了调入人数与流出人数“入不敷出”的表征；另一方面，符合法官任职条件的人员，其优良的素质与其挑逃职业提供了资本，法院尤其是经济不发达地区法院对他们没有足够的吸引力，这是高素质人才进入法院少的深层原因。
对策：
人才流动是任何一个现代文明社会的必然现象。人才的合理流动，既是对人的价值的尊重，也是促进社会发展的重要因素。但目前基层法院特别是经济欠发达地区法院人才流动的状况，已超出了人才合理流动的范围，并在一定程度影响了法院工作的发展，亟需引起高度重视并采取有效措施予以解决。然而，解决基层法院人才流失的问题，必须密切结合中国实际，遵循市场经济规律，尊重人才流分理处的合理诉求，体现司法职业特性，符合法官职业化建设的目标。否则，人才流失的问题得不到根据解决，反而会衍生更多矛盾。
大力推进司法体制和改革，凸显法院职业社会地位。
一是切实提高法官职业的政治地位和社会地位。司法是实现社会公正的最后一道防线，理解、尊重和维护法官职业的地位和权威，是实现社会公正的前提，是社会文明进步的标志。对这一点只有在全社会（包括领导决策机关）形成共识，才能正确定位改革目标，顺利推进改革进程。
二是强化职业保障。要切实完善制度，建立独立的专业性的法官考评管理委员会，明确限定调查、追究、罢免法官的法定事由，科学设置监督法官的程序，确立法官司法豁免制度，不因实现原因所致裁判错误而使法官受罚，实现对法官考核、任免、调查、追究、处分等事项的专业化、程序化、法治化，依法保障法官独立行使审判权，免除法官行使职权的后顾之忧。
三是合理提高法官薪酬。收入是一个人劳动价值的具体表现，没有合理的工资收入，要求法官始终如一地正确行使生杀予夺、万金归属的职责，那完全是违背人的基本需求的道义苛求。这种苛求，要么使法官走向腐败，要么使法官挂靴而去，更可能使建立高素质法官队伍成为一句空话。在精简法官数量的基础上，合理提高法官经济待遇，确保法官享有与其身份、地位相符的尊荣，是留住人才、凝聚人才、吸引人才的基本措施。
四是淡化审判管理的行政色彩。在提高法官素质 同时，要深化审判组织改革，逐步扩大法官的审判权限，全面落实合议庭的独任审判员的职权；转变院长、庭长和审判委员会职能，将工作重心从审批、讨论具体案件移向宏观指导和审判管理；遵循审判规律，改进监督管理方式，既保证法官独立行使审判权，又切实防止司法恣意和司法腐败。
强化激励机制，建立良好的用人环境。
一是完善考核制度，实现考核的科学化和客观化。要根据法院工作的特点，按照审判工作的规律，结合法院工作任务和人员实际，科学确定考核指标和考核标准。实行日常考核与年考核相结合，吸收法官代表参与考核，定期公布考核结果，并以考核结果作为使用人才的依据。
二是完善竞争机制，形成正确的用人取向。要坚持“公平、平等、竞争、择优”的原则，择优选拔、择优使用各类人才。要通过竞争感到一种能者上庸者下的用人机制，树立正确的价值取向，破除人才使用论资排辈、平衡照顾的观念，使人才既看到希望，增强上进的动力，同时也感受到应有的压力，真正认识到靠水平、靠能力、靠业绩发展自我，在奋斗中实现个人的价值。对不胜任现职的人员，要做出必要的调整；对工作业绩突出、群众公认的法官，要大胆使用，委以重任，让他们在重点工作岗位上得到锻炼。
三是完善奖惩机制，真正体现人才的价值。在科学考核、合理使用的基础上，要根除平均主义思想，建立起完善的奖惩制度，实现奖勤罚懒，奖能罚庸，奖优罚劣，使人才的价值得到充分体现，使人才的潜能得到充分的发挥，从而形成用人机制的良性循环。
加强政治思想工作，营造良好的工作氛围。
一个和谐的人际环境，一个积极进取的团体，一个通畅的交流渠道，是一个良好的工作氛围应具备的基本因素。良好的工作氛围，在某种程度上比金钱更能留住和吸引人才。营造良好的工作氛围，加强政治思想工作是关键。当前，谈起政治思想工作，人们往往不能为然，认为政治思想工作是务虚，起不到实际作用。其实不然，做好政治思想工作，是以感情留人的重要方式，应当予以高度重视。
一是建立通畅的信息交流和反馈渠道。政工部门要经常性地与工作人员进行交流与谈心，及时了解他们对法院工作的意见和建议，并予以归纳，呈院领导或院党组决策时参考。在制订有关决策前，政工部门应以适宜的方式，征求法院工作人员的意见或建议，并将他们的意见和建议体现在决策内容中，使他们真正成为法院的主体。
二是实行人关怀。政工部门要及时了解掌握全院工作人员的工作情况、思想状况、生活条件和家庭困难，对他们的成绩予以充分肯定，对他们的缺点善意指出，对他们的困难尽力帮助，使他们形成强烈的集体感，感受集体的关怀与温暖。
三是加强法官文化建设。要利用各种渠道和方式，充分调动和发挥干部管理部门、行政管理部门、党支部青工妇组织的职能作用，和资深法官、高学历人员的资源优势以及先进人物的典范作用，教育、引导法官树立和培养正确的职业理念、职业思维、职业信仰、职业操守和职业价值观，坚定法官为建设社会主义法治国家，为实现全社会的公平正义的信念与追求。
佳木斯市殡葬管理实施办法
佳木斯市人民政府令
第４号
现发布《佳木斯市殡葬管理实施办法》，自发布之日起实施 。
市长 王国学
二０００年五月二十六日
佳木斯市殡葬管理实施办法
第一章 总 则
第一条 为推动殡葬改革，加强殡葬管理，引导、规范公民的丧葬活动，提倡移风易俗，促进社会主义精神文明建设，根据《黑龙江省殡葬管理规定》，结合本市实际情况。制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内的殡葬活动和殡葬管理工作。
第三条 各级人民政府应当加强对殡葬工作的领导，把殡葬工作纳入国民经济和社会发展规划，合理安排殡葬设施用地和资金，保障殡葬改革的需要和殡葬事业的发展。
第四条 各级民政部门是殡葬管理的主要部门，负责本行政区域内的殡葬管理工作。 各级殡葬管理机构（含殡葬管理处、所）在同级民政部门领导下，负责殡葬管理的日常工作。 城区街道办事处、乡（镇）人民政府、机关、团体、学校、企事业单位，负责对本辖区、本单位人员进行殡葬改革的宣传教育，使之遵守殡葬管理规定。
第五条 各级公安、工商、土地、环保、卫生、财政、物价、规划、林业、民族、宗教等部门应当按照各自的职责，密切配合做好殡葬管理工作。
第六条 殡葬管理工作坚持积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋俗，提倡文明节俭办丧事的方针。
第七条 本市行政区域内（除抚远县暂为土葬改革区以外）均为实行火葬区。
第八条 殡葬管理人员应当持证上岗，秉公办事。任何单位和个人不得阻碍殡葬管理人员依法执行公务。
第二章 殡葬设施管理
第九条 市民政部门应当根据殡葬管理的需要，制定全市殡仪馆、骨灰堂、殡仪服务站、公墓等殡葬设施的规划，经市计划部门审核后，报市人民政府批准。县（市）级以上人民政府应当将新建、扩建、改建殡仪馆、骨灰堂、殡仪服务站、公墓等殡葬设施纳入城乡基本建设计划。各地新建殡葬设施，应当在全市殡葬设施规划内进行。并按下列程序报批：
（一）建立殡仪馆由县（市）民政部门提出方案报本级人民政府审批，并报省民政部门备案；
（二）建立骨灰堂、殡仪馆服务站由县（市）民政部门审批，并报市民政部门备案；
（三）建立经营性公墓由市民政部门审核同意后，报省民政厅审批；
（四）利用外资建设殡葬设施，经省民政部门审核同意后，报国务院民政部门审批；
（五）距殡仪馆较远、交通不便的乡（镇）建立的农村公益性骨灰堂，由乡（镇）人民政府提出方案，报县（市）民政部门批准，并报市民政部门备案。未经批准和履行相关手续，任何单位和个人不得擅自兴建殡葬设施；
（六）暂缓火葬区（抚远县）建立公益性公墓地，由乡（乡）镇人民政府提出方案，报县（市）民政部门批准，并报市民政部门备案。农村公益性骨灰堂（墓地）严禁本村村民以外的其他人员使用。 申办殡葬设施在履行前款程序后，应当到计划、建设、规划、土地、林业、环保、工商、物价等部门办理相关手续。
第十条 殡仪馆和经营性公墓应当由县（市）级以上民政部门的殡葬管理机构管理。并对辖区内的各公益性骨灰堂（墓地）实行年度检查和验收制度。各县（市）郊区的民政部门对本辖区内的公益性骨灰堂（墓地）负责日常业务管理工作。
第十一条 建立公墓应当利用荒山瘠地，不得占用耕地和林地。 禁止在文物保护区、自然保护区、风景名胜、铁路和公路两侧、水源保护区、水库、江河堤坝保护范围以及城市规划的特殊地区兴建坟墓。
第十二条 火葬区内禁止建立骨灰坟墓；禁止恢复或建立宗族墓地；禁止对国家建设或农田基本建设中已迁移、平毁的坟墓进行返迁或重建。
第十三条 实行土葬的信奉伊斯兰教的少数民族，应当在当地政府指定的墓地范围内入葬（任何单位和个人不得侵占）。对自愿实行火葬的应当给予鼓励和支持，任何单位和个人不得干涉。
第十四条 公墓中安葬单人或者双人骨灰的墓穴，占地面积不得超过１平方米；安葬多人骨灰的墓穴，占地面积不得超过３平方米。 暂缓火葬区（抚远县）埋葬遗体的单人墓穴。占地面积不得超过４平方米，双人合葬墓穴不得超过６平方米。
第十五条 禁止在公墓内构建迷信设施和搞封建迷信活动；禁止利用墓穴、塔陵骨灰存放格位进行传销、预售、炒买炒卖等不正当营销活动。
第十六条 墓地和塔陵骨灰存放格位的使用周期最长为２０年，超过２０年需 继续使用的，应当重新办理手续。 第三章 殡葬管理
第十七条 凡本市城乡、驻佳单位、外地来本地市暂住人口死亡者的遗体，除第十三条规定的少数民族外，一律到殡仪馆火化，严禁土葬。
第十八条 正常死亡者的遗体火化，应当持国家卫生行政管理部门规定的医疗机构或者街道办事处、村民委员会出具的死亡证明和所在地公安派出所注销户口证明；死者无固定单位的，应提交由居住地的乡（镇）人民政府或街道办事处、公安派出所出具的死亡证明。 非正常死亡者的遗体和无名遗体的火化，凭区、县级以上公安、司法部门出具的死亡证明或检尸体报告，在当地殡仪馆火化。
第十九条 火葬区就应当坚持就地、就近、方便的原则火化。因特殊情况需运往外地火化的，应当经当地殡葬管理机构批准，并办理运尸手续。
第二十条 火葬区内死亡者遗体的运送业务应当由市、县（市）殡仪馆承办，禁止其他单位和个人经营遗体运送业务。
第二十一条 暂缓火葬区（抚远县）死亡者遗体，应当埋入墓地或者在当地人民政府指定的荒山瘠地深埋。
第二十二条 倡导骨灰播撒、寄存、深埋（不留坟包、不立碑）等不占地或少占地的方式安置骨灰。禁止将骨灰装棺入葬和乱埋滥葬。
第四章 殡仪活动管理
第二十三条 禁止在殡仪活动中妨害公共秩序、危害公共安全、有碍环境卫生、侵犯他人合法权益行为；禁止在楼群户外搭灵棚、设灵堂、摆花圈和封建迷信用品；禁止在殡仪馆、太平间吹唢呐；禁止携带封建迷信品进入殡仪馆和公墓；禁止在市区焚烧黄纸和冥币。
第二十四条 改革祭掉习俗，实行恭请灵牌祭掉，禁止将骨灰盒搬出殡仪馆骨灰寄存厅或堂外。
第二十五条 凡在本辖区内从事丧事操办人员，应向所在市、县（市）殡葬管理机构提出申请，接受培训并经批准后，方可从事丧事操办。未经批准，不准从事丧葬活动。丧事操办人员要严格遵守的宣传国家法律、法规，制止封建迷信活动，倡导移风易俗，以保证殡葬活动的正常秩序。
第二十六条 殡仪服务人员应当遵守职业道德，实行规范、文明服务，不得利用工作之便谋私利，索要或者收受财物，不得刁难死者家属。 第五章 殡葬设备和殡葬用品管理
第二十七条 殡仪服务部门购置的焚尸炉、运尸车、尸体冷藏柜等设备，必须由国家指定部门生产的符合国家技术标准的产品。
第二十八条 各级民政部门对殡葬用品实行监督管理，并实行年主度检查和验收制度。从事丧葬用品生产、经营和服务的单位和个人，须经县级以上民政部门审核批准；市区内须经市殡葬管理机构批准，取得全省统一的殡葬用品生产经营许可证后，方可到工商行政管理部门申请办理营业执照。
第二十九条 禁止任何单位和个人生产经营纸人、纸马、纸牛、纸彩电、纸家具、 摇钱树、聚宝盆、冥币封建迷信用品 火葬区内禁止生产、出售、使用棺材（含半成品）等土葬用品。 除指定的公墓外，其他任何单位和个人不得经营墓碑。
第六章 法律责任
第三十条 违反本办法，未按城、乡总体规划要求，擅自新建殡葬设施的，由县级以上民政部门会同有关部门予以取缔，责令恢复原状，没收违法所得，并处以１万元至５万元的罚款。
第三十一条 违反本办法，火葬区域内死者的遗体未实行火化的，由县（市）区民政部门责令其家属改正，限期火化；拒不改正的，强制执行，执行费用全部由当事人承担。凡不按指定地点安葬，骨灰入棺埋葬，乱埋滥葬，由民政部门责令其必葬或深葬；拒不执行的，强制执行。同时由县级以上土地、林业管理部门根据有关法律、法规规定予以处罚。
第三十二条 违反本办法，未经批准，擅自建立殡仪馆、有偿服务性质的公墓、骨灰堂等殡葬设施，由县级以上民政部门会同建设、土地等部门予以取缔，责令恢复原状，没收违法所得，并处违法所得１倍以上３倍以下的罚款。 第 三十三条 违反本办法，在公墓内构建迷信设施和稿封建活动的，由县级以上民政部门责令限期改正，逾期不改的，处２０００元至１万元罚款。 利用墓穴、塔陵骨灰存放格位进行传销、预售、炒买炒卖等不正当营销活动，由县级以上工商、公安部门依法处理。
第三十四条 违反本办法，利用公益性骨灰堂（公墓）从事经营性活动的，由县级以上民政部门没收违法所得，并处违法所得１倍以上３倍以下的罚款。
第三十五条 违反本办法，未取得全省统一发放的殡葬用品生产经营许可证及生产、经营殡葬迷信用品和在火葬区内生产、经营土葬用品的，由县级以上民政部 门会同工商部门，没收殡葬迷信用品、土葬用品及违法所得，并处违法所得１倍以 上３倍以下的罚款。没有违法所得的，处５００元至１０００元罚款。 生产经营殡葬用品单位和个人年检不合格的，由县级以上民政部门责令其改正，并处２０００元至１万元罚款。
第三十六条 违反本办法，在殡葬管理和经营中，违反物价、工商管理法律、法规的，由县级以上物价、工商部门依法处罚。
第三十七条 违反本办法，非殡仪馆车队而从事经营遗体运动运送业务的，由县级以上民政部门予以取缔，并处１万元至２万元罚款。
第三十八条 违反本办法，在市区内、各太平间及送葬途中播放、吹奏衰乐的，由县级以上民政部门责令改正，并处５００元至１０００元罚款。
第三十九条 违反本办法，擅自制作、出售棺木、骨灰盒、墓碑；制作、出售封建迷信用品的，由县级以上民政部门会同工商部门没收其用品（包括半成品）及违法所得，并处违法所得１倍以上３倍以下罚款。没有违法所得的，处５００元至１０００元罚款。
第四十条 罚款统一使用省财部门负责制的票据，罚款全额缴入同级财政。
第四十一条 违反本办法，殡葬管理工作人员在执行公务中玩忽职守、徇私舞弊，由所在单位或上级主管部门根据情节轻重给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 殡仪服务部门因管理和其他原因造成骨灰盒丢失的，根据实际情况，按５００元以上至３０００元以下标准赔偿葬主损失。
第四十二条 违反本办法，拒绝、阻碍殡葬管理人员依法执行公务的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成范罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 被处罚当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议或向人民法院提起诉讼，拒不履行处罚决定的，由做出处罚决定的部门申请人民法院强制执行
第七章 附 则
第四十四条 华桥、港澳台胞以及外国人的殡葬事宜，按国家有关规定执行。
第四十五条 殡葬设施、殡葬用品和殡葬服务的价格标准，由县级以上民政部门和物价部门共同制定。
第四十六条 本办法的具体应用问题，由市民政部门负责解释。本办法自发布之日起施行。
