国家发展改革委、农业部、财政部关于印发“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案的通知
国家发展和改革委员会 农业部 财政部
国家发展改革委、农业部、财政部关于印发“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案的通知
发改环资[2011]2615号
各省、自治区、直辖市发展改革委、经信委（经委、经贸委、工信委）、农业厅（农委）、财政厅（局）；新疆建设兵团发展改革委、农业厅、财政局：
为落实《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（国办发[2008]105号，以下简称《意见》），加快推进农作物秸秆（以下简称“秸秆”）综合利用，指导各地秸秆规划的实施，力争到2015年秸秆综合利用率达到80%以上，国家发展改革委、农业部、财政部在各地报送“十二五”秸秆综合利用规划基础上，制定了《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》，现印发你们，请结合本地区实际，认真贯彻执行。
附件： “十二五”农作物秸秆综合利用实施方案
国家发展改革委
农 业 部
财 政 部
二〇一一年十一月二十九日
附件：
“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案
我国是农业大国，农作物秸秆产量大、分布广、种类多，长
期以来一直是农民生活和农业发展的宝贵资源。改革开放以来，
在党中央、国务院强农惠农政策支持下，农业连年丰收,农作物
秸秆（以下简称“秸秆”）产生量逐年增多,秸秆随意抛弃、焚烧
现象严重，带来一系列环境问题。加快推进秸秆综合利用，对于
稳定农业生态平衡、缓解资源约束、减轻环境压力都具有十分重
要的意义。近年来，我国高度重视秸秆综合利用工作，2008 年
国务院办公厅印发了《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意
见》（国办发【2008】105 号），提出了秸秆综合利用的目标任务、
重点和政策措施，在相关部门和各地区的共同努力下，秸秆综合
利用得到了较快发展。
为指导“十二五”期间各地推进秸秆综合利用工作，加快农
业循环经济和新兴产业发展，改善农村居民生产生活条件，增加
农民收入，保护生态环境，推动社会主义新农村建设，按照国务
院办公厅文件要求，在分析全国秸秆资源量和综合利用情况的基
础上，制定本实施方案。
一、秸秆综合利用现状
（一）秸秆资源量
据调查统计，2010 年全国秸秆理论资源量为8.4 亿吨，可
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收集资源量约为7 亿吨。秸秆品种以水稻、小麦、玉米等为主。
其中，稻草约2.11 亿吨，麦秸约1.54 亿吨，玉米秸约2.73 亿
吨，棉秆约2600 万吨，油料作物秸秆（主要为油菜和花生）约
3700 万吨，豆类秸秆约2800 万吨，薯类秸秆约2300 万吨。我
国的粮食生产带有明显的区域性特点，辽宁、吉林、黑龙江、内
蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山东、江苏、安徽、江西、四
川等13 个粮食主产省（区）秸秆理论资源量约6.15 亿吨，占全
国秸秆理论资源量的73%。
（二）秸秆综合利用情况及特点
2010 年，秸秆综合利用率达到70.6%，利用量约5 亿吨。其
中，作为饲料使用量约2.18 亿吨，占31.9%；作为肥料使用量
约1.07 亿吨（不含根茬还田，根茬还田量约1.58 亿吨），占15.6%；
作为种植食用菌基料量约0.18 亿吨，占2.6%；作为人造板、造
纸等工业原料量约0.18 亿吨，占2.6%；作为燃料使用量（含农
户传统炊事取暖、秸秆新型能源化利用）约1.22 亿吨，占17.8%，
秸秆综合利用取得明显成效。
1.多元化利用格局形成。秸秆由过去仅用作农村生活能源和
牲畜饲料，拓展到肥料、饲料、食用菌基料、工业原料和燃料等
用途；由过去传统农业领域发展到现代工业、能源领域。秸秆能
源化利用发生了质的变化，从农民低效燃烧发展到秸秆直燃发
电、秸秆沼气、秸秆固化、秸秆干馏等高效利用。秸秆工业化利
用发展迅速，秸秆人造板、秸秆木塑等高附加值产品实现了产业
化生产，产品已经应用于北京奥林匹克公园、上海世博会等多项
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重大工程。
2．技术水平明显提高。通过自主创新、引进消化吸收，多
项技术取得一定突破。秸秆沼气、秸秆固化、秸秆人造板、秸秆
木塑等综合利用工艺技术以及秸秆联合收获、粉碎、拾捡打包等
机械装备得到成功应用；秸秆直燃发电技术装备基本实现国产
化；秸秆清洁制浆等多项技术的应用部分实现了造纸工业污水循
环利用和达标排放；自主研发的秸秆人造板粘合剂已经实现甲醛
零排放。
3．综合效益快速提升。通过大力推进秸秆综合利用，带动
相关产业加快发展，重点地区的秸秆焚烧问题基本得到解决，大
气环境污染问题得到有效缓解，带动了农村剩余劳动力就业、促
进了农业增效和农民增收。2010 年养畜消耗的秸秆相当于节约
粮食5000 万吨；作为燃料使用相当于节约标煤约6000 万吨，实
现了环境效益、经济效益和社会效益的多赢。
二、面临的形势及存在问题
气候变化是当今全球面临的重大挑战，低碳绿色发展已成为
世界各国的共识。我国政府明确提出控制温室气体排放行动目
标，到2020 年非化石能源占一次能源的比重达到15％左右，单
位国内生产总值二氧化碳排放比2005 年降低40%—45%。秸秆作
为优质的生物质能可部分替代和节约化石能源，有利于改善能源
结构，减少二氧化碳排放，缓解和应对全球气候变化。国务院《关
于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》，提出到2015 年秸秆综
合利用率达到80%以上的目标。按照中央提出的建设生态文明的
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要求，发展节约型农业、循环农业、生态农业，加强生态环境保
护，既为秸秆综合利用提供了新机遇，也提出了新要求、新挑战。
虽然秸秆综合利用工作取得积极进展，焚烧现象得到一定控
制，但是还面临着一些问题：一是秸秆用之为宝、弃之为害的理
念还没有深入人心，资源化、商品化程度低，区域间发展不平衡。
二是国家已出台的一些鼓励秸秆综合利用的政策，农民直接受益
的不多，有待进一步完善。三是秸秆综合利用企业规模小，缺乏
龙头企业带动，综合利用产业化发展缓慢，要实现2015 年秸秆
综合利用率超过80%的目标，任务仍相当艰巨。
三、指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想
全面落实科学发展观，坚持资源节约和环境保护基本国策，
以提高秸秆综合利用率为目标，以科技创新为动力，以制度创新
为保障，发挥市场机制作用，深入研究和完善鼓励秸秆综合利用
配套政策措施，因地制宜推进秸秆综合利用工作，逐步形成秸秆
综合利用的长效机制，促进秸秆的资源化、商品化利用，培育和
壮大秸秆综合利用产业，带动农村经济社会发展。
（二）基本原则
1．农业优先、多元利用。秸秆来源于农业生产，综合利用
必须坚持与农业生产相结合。在满足农业和畜牧业需求的基础
上，利用经济手段，统筹兼顾、合理引导秸秆能源化、工业化等
综合利用，不断拓展利用领域，提高利用效益。
2．市场导向、政策扶持。充分发挥市场配置资源的作用，
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鼓励社会力量积极参与，建立以市场为导向，企业为主体，农民
积极参与的长效机制。深入研究完善相关配套政策措施，加大引
导和扶持力度。
3．科技推动、强化支撑。推进产学研相结合，整合资源，
着力解决秸秆综合利用领域共性和关键性技术难题，提高技术、
装备和工艺水平。构建服务支撑体系，强化培训指导，加快先进、
成熟技术的推广普及。
4．因地制宜、突出重点。根据各地种植业、养殖业特点和
秸秆资源的数量、品种，结合秸秆利用现状，选择适宜的综合利
用方式。选择重点区域、重点领域，建设一批示范工程，扶持一
批重点企业，加快推进秸秆综合利用产业发展。
（三）总体目标
到2013 年秸秆综合利用率达到75%，到2015 年力争秸秆综
合利用率超过80%；基本建立较完善的秸秆田间处理、收集、储
运体系；形成布局合理、多元利用的综合利用产业化格局。其中，
到2015 年秸秆机械化还田面积达到6 亿亩；建设秸秆饲用处理
设施6000 万立方米，年增加饲料化处理能力3000 万吨；秸秆基
料化利用率达到4%；秸秆原料化利用率达到4%；秸秆能源化利
用率达到13%。
四、重点领域
（一）秸秆肥料化利用。秸秆是发展现代农业的重要物质基
础。秸秆含有丰富的有机质、氮磷钾和微量元素，是农业生产重
要的有机肥源。继续推广普及保护性耕作技术，通过鼓励农民使
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用秸秆粉碎还田机械等方式，有效提高秸秆肥料利用率。
（二）秸秆饲料化利用。秸秆含有丰富的营养物质，4 吨秸
秆的营养价值相当于1 吨粮食，可为畜牧业持续发展提供物质保
障。在秸秆资源丰富的牛羊养殖优势区，鼓励养殖场（户）或秸
秆饲料加工企业制作青贮、氨化、微贮或颗粒等秸秆饲料。
（三）秸秆基料化利用。做好秸秆栽培食用菌，有利于促进
农业生态平衡，推进农业转型升级，转变农业发展方式，加快建
设高效生态的现代农业，继续重点推广企业加农户的经营模式，
建设一批秸秆栽培食用菌生产基地。
（四）秸秆原料化利用。秸秆纤维是一种天然纤维素纤维，
生物降解性好，可替代木材作用于造纸、生产板材、制作工艺品、
生产活性炭等，也可替代粮食生产木糖醇等。“十二五”期间，
不断提高秸秆工业化利用水平，科学利用秸秆制桨造纸，积极发
展秸秆生产板材和制作工艺品，试点建设秸秆生产木糖醇、秸秆
生产活性炭等工程。
（五）秸秆燃料化利用。秸秆作为一种重要的生物质能，2
吨秸秆能源化利用热值可替代1 吨标准煤，推广秸秆能源化利
用，可有效减少一次能源消耗。秸秆能源化利用技术主要包括秸
秆沼气（生物气化）、秸秆固化成型燃料、秸秆热解气化、直燃
发电和秸秆干馏、炭化和活化等方式。“十二五”期间，大力发
展秸秆沼气、秸秆固化成型燃料，提高可再生能源在能源结构中
的比例。
五、重点工程
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“十二五”期间在十三个粮食主产区、棉秆等单一品种秸秆
集中度高的地区、交通干道、机场、高速公路沿线等重点地区，
围绕秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化和燃料化等领域，实
施秸秆综合利用试点示范，大力推广用量大、技术含量和附加值
高的秸秆综合利用技术，实施一批重点工程。
（一）秸秆循环型农业示范工程。按照循环经济理念，开辟
和建立秸秆多元化利用途径，重点推广秸秆-家畜养殖-沼气-农
户生活用能，沼渣-高效肥料-种植等循环利用模式，鼓励粮食主
产区建设秸秆生态循环农业工程，充分利用好秸秆资源。力争到
2015 年，秸秆生态循环农业工程秸秆综合利用量，占项目所在
地区秸秆总量的10%以上。
（二）秸秆原料化示范工程。重点在粮棉主产区开展专项示
范工程，从政策、资金和有效运营等方面对秸秆人造板、木塑产
业、秸秆清洁造纸给予扶持。引进创新秸秆纤维原料加工技术，
形成规范、专业、科学的秸秆纤维原料基地布局。鼓励秸秆制桨
造纸清洁生产技术研发推广，支持成熟的秸秆制桨造纸清洁化新
技术产业化发展，为循环利用积累经验。建立秸秆代木产业示范
基地，选取部分秸秆人造板、木塑装备制造企业，一批家秸秆人
造板、木塑生产企业，给予重点支持，加快发展壮大，年消耗秸
秆量1500-2000 万吨。
（三）能源化利用示范工程。结合新农村建设，以村为单元，
启动实施以秸秆沼气集中供气、秸秆固化成型燃料及高效低排放
生物质炉具等为主要建设内容的秸秆清洁能源入农户工程，探索
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有效的项目商业运行模式。在已开展纤维原料生产乙醇的基础
上，推进秸秆纤维乙醇产业化，支持实力雄厚、具备研发生产基
础的企业，开展试点示范，重点解决预处理、转化酶等技术难题。
力争到2015 年，重点在粮棉主产区的示范村，秸秆清洁能源入
农户项目村入户率达到80%以上，年秸秆能源化利用量约3000
万吨，占项目区年秸秆总量的30%以上。
（四）棉秆综合利用专项工程。在棉花主产区建立棉秆综合
利用产业化示范工程，支持利用秆皮、秆芯生产高强低伸性纤维
（造纸制浆原料）、人造板、纺织工业用纤维以及其它工业用增
强纤维等。探索棉秆综合利用的最优模式。
（五）秸秆收储运体系工程。探索建立有效的秸秆田间处理、
收集、储存及运输系统模式。加快建立以市场需求为引导，企业
为龙头，专业合作经济组织为骨干，农户参与，政府推动，市场
化运作，多种模式互为补充的秸秆收集储运管理体系。
（六）产学研技术体系工程。围绕秸秆综合利用中的关键技
术瓶颈，遴选优势科研单位和龙头企业开展联合攻关，提升秸秆
综合利用技术水平。组织力量开展技术研发、技术集成，加大机
械设备开发力度，引进消化吸收适合中国国情的国外先进装备和
技术。建立配套的技术标准体系，尽快形成与秸秆综合利用技术
相衔接、与农业技术发展相适宜、与农业产业经营相结合、与农
业装备相配套的技术体系。加快建立秸秆相关产品的行业标准、
产品标准、质量检测标准体系，规范生产和应用。
六、保障措施
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（一）加强组织领导。充分发挥秸秆综合利用统筹协调机制
作用，明确分工、加强配合。各地要结合本地实际，编制本地区
秸秆综合利用实施方案，搞好统筹规划和组织协调，认真组织实
施，做到领导到位，责任到人，目标明确，重点突出，将秸秆综
合利用实施方案的主要目标和重点任务，按年度逐级分解到各级
政府及相关部门，建立考核制度，加强目标考核。
（二）完善政策措施。针对秸秆综合利用的不同方式、不同
途径，研究完善促进秸秆综合利用的相关政策、配套措施。落实
好鼓励秸秆综合利用税收优惠政策；研究将符合条件的秸秆综合
利用产品纳入节能、环境标志等产品政府采购清单；研究完善秸
秆肥料化、饲料化、原料化、能源化利用扶持政策；加大各级政
府及相关部门资金支持力度，引导社会力量和资金投入，建立多
重庆江北国际机场及其航空安全管理规定
重庆市人民政府
重庆江北国际机场及其航空安全管理规定
（2000年6月30日重庆市人民政府第89号令）
第一条 为了加强重庆江北国际机场管理，维护机场使用功能，预防事故发生，确保航空安全，根据《中华人民共和国民用航空法》、《民用机场运营管理办法》及有关法律法规制定本管理规定。
第二条 中国民用航空重庆市管理局是重庆江北国际机场的主管机关，负责经营管理重庆江北国际机场，保证机场正常运行并负责划定区域范围内的民航空中交通管制工作。
在机场内活动的任何单位和个人必须遵守国家法律、法规和民航的规章、制度，服从机场主管机关的统一管理。
第三条 任何单位和个人不得侵占机场的土地、各类建（构）筑物、附属物、设施和设备，都有维护机场秩序，确保航空安全、遵守航空安全法律、法规、规章和规定的义务；对违反航空安全法律、法规、规章和规定的行为，有权检举和控告。
机场及其设施所在地人民政府应当加强航空安全法制宣传，依靠群众切实做好机场及其航空安全的保障工作。
第四条 机场的净空保护，应依据《中华人民共和国民用航空法》，严格按照国务院、中央军委关于保护机场净空和防止电磁干扰的规定和中国民用航空总局、市规划局《关于限制江北机场附近建筑物绝对高程的规定》执行。
机场（包括通讯导航台站）的电磁环境保护，必须严格按照国家标准《ＧＢ6364－86航空无线电导航台站电磁环境要求》执行。凡在机场附近新设置各类干扰源、建筑物和设施，应遵守《中国民用航空无线电管理规定》并经市规划局、市环保局、市无线电管理委员会和机场主管
机关批准，不得影响机场各类通讯导航设备功能的发挥。
第五条 任何单位和个人，有下列行为之一的，应事先征得机场主管机关同意，并报经市规划、环保及有关部门批准；擅自修建的，责令限期无条件拆除或采取其他有效措施予以制止，由此造成的一切后果由产权单位和个人承担。
（一）在机场（包括通讯导航台站、油库）净空保护及环境保护区域内建筑各项工程（包括架空输电线路）；
（二）新建超高或影响机场设备功能的建（构）筑物；
（三）修建靶场、强烈爆炸物仓库等影响飞行安全的建筑物或设施；
（四）修建影响机场电磁环境的建筑物或设施；
（五）在距机场中心点半径七点五公里的圆弧范围内，修建可能在空气中排放大量烟雾、粉尘、火焰、废气而有碍环境视线，影响飞行安全的建（构）筑物或设施；
（六）设置易与机场目视导航设施混淆的灯光、标志或物体；
（七）在机场跑道东侧应予保护的用于修建第二跑道的预留地带修建大型建（构）筑物和铺（架）设管线；
（八）必须无条件清除超过机场净空限制高度，遮挡助航灯光，影响供电和通讯线路的树、竹、农作物等。
第六条 机场的建设和使用应当统筹安排，合理布局，提高机场使用效率。
新建、改建和扩建机场或在机场（包括通讯导航台站、油库）区域内建筑各项工程，必须符合江北国际机场总体规划，由机场主管机关上报中国民用航空总局审批，并按规划管理有关规定办理手续。
第七条 任何单位和个人有下列危害航空安全行为之一的，公安机关依据《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》和其他法律、法规予以处罚。
（一）无证或持无效证件进入飞行区、工作区、通讯台站、油库等限制区域和候机室隔离区；
（二）翻越机场围墙、围栏、隔离网以及穿行排水涵洞；
（三）移动、破坏机场设置的各种标志、标识、设备、设施；
（四）在机场内耕作、收荒、放牧、拾柴、割草、打猎、凉晒谷物、堆放杂物、摆摊设点和教练驾驶车辆；
（五）在埋有机场地下管道和线缆的地面上挖沟开渠、堆放超重物品、易燃易爆物品和倾倒腐蚀性物质及垃圾；
（六）在机场净空保护区域内饲养、放飞影响飞行安全的鸟类动物和其他物体。
第八条 凡进入机场的机动车辆，必须服从机场公安部门的指挥和管理，按指定的区域行使、停放。
严禁擅自进入机场限制区，确因工作需要或特殊情况需要进入机场限制区的机动车辆及随车人员，应持有机场公安部门制发的通行证。
第九条 任何单位和个人有下列危害航空安全行为之一的，情节轻微，尚未造成严重后果的，由机场公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》和《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）损毁、盗窃机场航空设施、各种管线和专用线及机场所属的各通讯导航台站的设施和设备；
（二）在距机坪、油库区150米内烧荒、使用明火；
（三）携带或裹夹枪支、弹药、管制刀具、警具和易燃、易爆、剧毒、放射性物品，以及其它具有杀伤性、破坏性的器械及危险物品进入机场、飞机或托运的行李、货物中；
（四）策划劫机和其它破坏民用航空安全的行为。
第十条 对维护民用航空安全成绩显著的单位和个人，应当给予表彰或奖励。
违反本规定中机场净空保护、电磁环境保护等行为，由市规划局、环保局、无线电管理委员会按照职责分工，依照国家有关规定给予处罚；构成犯罪的，移交司法机关依法处理。
第十一条 对依照本规定作出的行政处罚不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第十二条 本规定自2000年7月1日起施行。
2000年6月30日
