关于印发《镇江市市区居住区配套设施建设管理暂行办法》的通知

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　　当今的国际贸易中，80%以上的货物周转由海运完成。作为一个全球性行业，海运需要一个统一的规则。2008年12月11日，在经历了长达近十年的起草、磋商和谈判后，联合国大会通过了《联合国全程或部分海上国际货物运输合同公约》，2009年9月23日在荷兰鹿特丹举行了签署仪式，并将公约命名为《鹿特丹规则》。截至2012年12月31日，在公约的24个签署国中，仅有西班牙和多哥两个国家批准了公约，距离满足公约的生效要件（20个批准国），尚有很长的路要走。


　　公约通过之后，国际社会再次掀起了一轮研究《鹿特丹规则》的高潮。是否应当批准公约、公约何时生效及生效之后的国际影响力如何，成为各方关注的焦点。在2009年公约签署前后，国际社会曾经比较乐观，认为《鹿特丹规则》很快就会生效。然而，随着时间的推移，各方对公约的热情逐渐消退，质疑的声音也越来越大。[①]


　　历史总在重复发生。公约的制定，本就是一个妥协和寻求共识的过程。各方有不同意见，实属正常现象。目前，公约已经通过，重新谈判的可能性微乎其微。公约的前景，主要取决于各国尤其是航运大国和贸易大国的态度。本文从历史的角度出发，分析海上货物运输法背后的各种因素，提出中国对待《鹿特丹规则》的态度。


　　一、《哈特法》


　　《哈特法》（The Harter Act）的全称是《关于船舶航行、提单以及与财产运输有关的某些义务、职责和权利的法律》(An Act Relating to Navigation of Vessels, Bills of Lading, and to Certain Obligations, Duties, and Rights in Connection with the Carriage of Property)。


　　19世纪中期，英国是世界海运的霸主。英国通常把从事海上件杂货运输的船舶所有人视为“公共承运人”（Common Carrier）。在坚持“公共承运人”对发生在其掌管期间的货损货差承担严格责任的同时，英国也一直坚持“合同自由”的原则，允许承运人通过合同条款来改变委托制度和普通法下的默示义务。这样，承运人就开始凭借自己的优势地位，在提单上规定一些条款，以减轻自己的责任或排除普通法为承运人规定的义务。[1]到1880年，免责条款的数量达到最高峰，甚至连承运人照料货物的过失、船员的故意行为以及船舶不适航等，都在免责之列。以至有人说，“承运人除收取运费以外，似乎已无其他责任可言”。[2]


　　为了保护美国货主的利益，美国决定采取行动来规范提单上的免责条款。1892年，来自俄亥俄州的国会议员哈特向国会提交了一项议案，从而导致了《哈特法》的诞生。议案对货方利益的保护非常有利，调整的公共运输也不限于海运。但是，美国众议院州际和外国商业委员会将草案的适用限定于美国港口与外国港口之间的海上货物运输，对于内陆运输与沿海运输则不适用。其主要论点就是：这个议案有利于美国货主，而付出代价的只有外国船东。《哈特法》草案在美国众议院顺利通过后，交由参议院进行审议。参议院商业委员会对草案的每个条款几乎都做了修改。修改后的草案更好地平衡了货主和承运人的利益，并为美国众议院所接受。1893年2月13日，美国总统本杰明×哈里森（Benjamin Harrison）签署了该草案，《哈特法》正式成为美国法律。


　　《哈特法》是处理海上货物运输中货损风险分担的第一部立法，被誉为是“海事立法上的一项创新”，[3]正是由于《哈特法》的出台导致了1924年《关于统一提单若干法律问题规定的国际公约》（International Convention for the Unification of Certain Rules of Law Relating to Bills of Lading，以下简称为《海牙规则》）的最终制定。《哈特法》至今仍然生效，适用于美国的沿海运输与内河运输。[4]关于《哈特法》条款解释的有关判例，至今仍影响着美国《1936年海上货物运输法》相近条款的解释。[5]


　　著名海商法专家杨良宜先生曾如此评价《哈特法》：“哈特法免除船东对驾驶过失等所负的责任，是法律方面的一大突破，此前的法律从来不会明文规定任何人可以对所犯的错误无须负责，因为这样一来岂非要无错的对方去负责承受损失，但是哈特法却是破天荒第一回做出了这样的规定。由于航运毕竟是较危险的事业，因此应当对从事这一事业的人有一定的保障和鼓励，这样才不至于使人们对此事业裹足不前。另一方面，事实上船舶在海上航行，尤其在以前通信差的时代，船东不能像陆上事业一样事事可直接管到，因此船东只要恪尽职责使船舶适航，之后发生的在法定范围内的过失和事故责任给予船东免责，在当时的历史条件下是很合理和实际的。也由此可见这立法实际是一种妥协，是平衡了船货双方各自的利益与所持观点后所做出的决定。” [6]


　　重温《哈特法》的立法历程，我们可以得到这样的启示：第一，法律不是空洞的说教，任何法律，反映的是国家意志，体现的是对本国利益的保护。正如《哈特法》的倡议者所说，美国的海上贸易基本上都被英国船队把持，因此，《哈特法》不会影响美国船东的利益。第二，考虑问题，必须从国家的整体利益出发。尽管美国是一个传统的货主国家，但美国对于承运人还是采取了克制的态度。参议院也对草案进行了诸多修改，增加了对船东的保护。美国深知，对外贸易对国家经济的发展和财富的增长非常重要，而海运则是贸易开展的根本保障。第三，《哈特法》还为我们提供了一个思路，即在不能通过达成共识推动国际公约制定的情形下，通过国内法，在保护本国利益的同时，或许还能够起到推动国际立法统一的效果。当然，这些都是以综合国力为前提的。《哈特法》之所以能够起到推动国际立法统一的作用，跟与美国在1894年国力就超过英国，成为世界第一经济大国有关。


　　二、《海牙规则》


　　《海牙规则》于1924年8月25日在比利时首都布鲁塞尔召开的26国代表出席的外交会议上获得通过，并于1931年6月2日起生效。


　　1924年8月1日，英国通过了《海上货物运输法》。通过这种方式，英国将《海牙规则》的规定转换为国内法。值得注意的是，此时离《海牙规则》的正式通过还有三周。其他英联邦国家也纷纷追随英国的决定，迅速批准了《海牙规则》或者通过二次立法，将《海牙规则》转换成国内法。例如，澳大利亚制定了1924年《海上货物运输法》，印度制定了1925年《海上货物运输法》等。但是，在英联邦国家以外，对于《海牙规则》则没有这么热情。在1935年前，只有比利时和荷兰政府批准了《海牙规则》。


　　然而，美国对《海牙规则》并不热情。货主们并不否认，较《哈特法》而言，《海牙规则》对他们的保护更有利，例如延长了诉讼时效、提高了责任限额和由承运人负责举证等。但是，美国货主试图通过修改《哈特法》，以获得比《海牙规则》规定更多的保护。与此同时，货主们也担心，如果通过《海上货物运输法》承认了《海牙规则》的效力，他们就很难再对其进行修改。实际上，从1912年开始，就有国会议员呼吁修改《哈特法》，废除航海过失免责，给予货主更多的保护。鉴于船货双方存在的巨大分歧，国会决定暂不批准《海牙规则》，其理由是这些问题的技术性太强，政治家没有能力做出独立决定。国会表示，除非航运各参与方能就改革取得共识，才会考虑修改法律；否则，国会将维持现状。最后，船东、货主和保险公司都意识到，如果继续这样争论下去，他们均支持的《海牙规则》就不会在国会获得通过。在这样的背景下，经过长达13年的争论，美国各界终于达成妥协，决定接受《海牙规则》。美国国会制定了1936年《海上货物运输法》，政府在1937年批准了《海牙规则》。


　　在美国批准《海牙规则》后，其他海运大国和贸易大国也加快了批准《海牙规则》的步伐。例如，在美国制定《海上货物运输法》两个月后，加拿大制定了《水路货物运输法》。在随后的两年内，法国、意大利、德国、波兰和北欧四国先后批准了《海牙规则》。此外，有的国家，虽然没有加入《海牙规则》，但在其实践中，通过承认提单“首要条款”的效力，间接达到承认《海牙规则》的效果。在第二次世界大战前，绝大多数海运大国都采纳了《海牙规则》。


　　三、《维斯比规则》


　　《维斯比规则》(The Visby Rules)的全称是《修订关于统一提单若干法律规定的国际公约的议定书》（Protocol to Amend the International Convention for the Unification of Certain Rules of Law Relating to Bills of Lading）。经该议定书修订后的《海牙规则》称为《海牙——维斯比规则》（The Hague-Visby Rules）。该议定书于1977年6月23日生效。

浙江省杭州市人民政府办公厅


关于印发《杭州市政府立法计划
　项目立项办法》的通知

杭政办函〔2005〕267号

各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位:
　　为规范政府立法计划项目的立项工作,增强地方立法工作的科学性和民主性,提高立法质量,经市政府同意,现将《杭州市政府立法计划项目立项办法》印发给你们,请认真遵照实施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年九月二十七日

杭州市政府立法计划项目立项办法

　　第一条　为规范市政府立法计划项目的立项工作,增强地方立法工作的科学性和民主性,进一步提高立法质量,制定本办法。
　　第二条　本办法适用于由市政府提请市人民代表大会及其常委会审议的地方性法规草案和市政府规章(包括新制定项目、修订项目)的立项工作。
　　第三条　市政府法制办在每年年底拟制次年立法计划项目草案之前,应当公开征集立法建议项目。
　　第四条　市政府法制办征集立法建议项目,分以下几种途径:
　　(一)向各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位定向征集;
　　(二)向市人民代表大会、市政协各专门委员会、市各民主党派和市各群众团体定向征集;
　　(三)通过在报刊、政府网站上发布公告,向社会各界不定向征集。
　　第五条　各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位应当高度重视立法计划项目的立项论证工作,并将其纳入日常工作中。对本单位拟申报的立法建议项目,应当采取自行组织立项论证或者委托有关专家以课题研究的形式加强立项论证工作。
　　第六条　各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位在申报立法建议项目时,应当同时提交下列材料:
　　(一)地方性法规或规章草案文本;
　　(二)地方性法规或规章的起草说明;
　　(三)立项论证报告。
　　第七条　其他单位和个人向市政府法制办提出立法建议项目的,应当尽可能说明立法建议项目所要解决的主要问题和拟规定的主要内容。市政府法制办认为有必要进行立项论证的,可自行组织论证或会同相关行政管理部门进行论证,并组织起草地方性法规或规章草案。
　　对综合性较强、起草难度较大以及市政府直接拟定的立法项目,由市政府法制办会同有关部门组织立项论证。
　　第八条　立项论证组织单位应当就拟申报的立法建议项目征求相关行政管理部门的意见,并围绕以下几个方面展开立项论证,形成立项论证报告:
　　(一)立法必要性,即从地方性法规或规章草案内容是否为我市经济和社会发展实际所必需,是否必须以立法形式来解决有关问题,是否与国家、省、市已经制定或正在制定的法律、法规、规章重复等方面确认立法需求的客观真实性;
　　(二)内容合法性,即从地方性法规或规章草案内容是否与上位法相抵触、是否超越立法权限等方面确认立法内容的合法性;
　　(三)立法可行性,即从拟确立的主要制度和措施是否合理、可操作,现行行政管理体制是否理顺,立法时机是否成熟等方面确认立法建议的实际可行性;
　　(四)行政许可设定的论证,即地方性法规草案拟设定行政许可的,应当按照《杭州市地方性法规行政许可设定论证办法》的规定,对拟设定的行政许可的合法性、必要性、可行性等进行论证;
　　(五)立法效果预期,即从拟确立的主要制度和措施能否有效解决存在的问题,地方性法规或规章施行后可能产生的社会效果等方面对立法效果进行预期分析。
　　第九条　对内在联系紧密、可以进行归并的相关单项立法建议项目,由市政府法制办对通过综合立法方式整合立法需求的可行性进行研究。
　　第十条　市政府法制办将立法建议项目汇总后,应当进行审查,并筛选出重点立法建议项目,形成立法计划备选项目。
　　未起草地方性法规或规章草案并组织立项论证的立法建议项目,原则上不列为备选项目。
　　第十一条　市政府法制办应当组织立法咨询委员会委员和有关方面专家组成专家组对立法计划备选项目进行论证,提出论证意见。
　　立法项目建议人和有关行政管理部门应当派专人到专家论证会现场作说明,并回答有关问题。
　　市政府法制办应当对专家组的论证意见进行整理汇总,作为拟定市政府立法计划项目草案的参考材料。
　　第十二条　市政府法制办应当根据专家论证会的情况,并按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则,提出立法计划项目草案,进一步征求有关部门和社会各方面的意见。
　　第十三条　市政府法制办拟定的立法计划项目草案,经市政府批准后,正式确定为当年的市政府立法计划。其中拟定的地方性法规立法计划草案在经市政府批准前,应当与市人大常委会的立法计划草案相衔接。
　　立法计划应当及时向社会公布。
　　第十四条　市政府立法计划确定后,有关单位因特殊情况需要临时增加的立法建议项目,应当由立法项目建议人组织立项论证,经市政府法制办审核并经市政府同意后方可增补为立法计划项目。
　　第十五条　本办法由杭州市人民政府法制办公室负责解释。
　　第十六条　本办法自发布之日起施行。