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论监所适度开放
高一飞 廖勋桥**
原载《南京大学法律评论》2011年秋季卷（总第36期），第233—256页。引用时请注明出处。
要深化监所警务公开，进一步提高公安监管工作的透明度，不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放。
----引自《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》

内容摘要：监所适度开放是政府信息公开的一部分，是公众知情权的要求，有利于保护被羁押者人权、有利于对监狱进行有效治理、加强人民对监狱执法的监督。我国监所开放取得了巨大的成绩，但也存在一些问题，应当适当界定监所开放的范围，完善巡视员巡视制度、媒体采访制度、亲属探访制度、公众参观制度等监所开放的具体措施。
关键词：监所开放、巡视制度、媒体采访 亲属探视 公众参观

高墙、铁网、戒备森严，这是监狱和看守所给人们的普遍印象。封闭不仅仅让普通民众无从了解监管场所，更是造成公民权利监督和社会监督的缺失，滋生各种侵犯人权的现象。为保护被监管人员这一特殊群体的合法权利，国家做出了很大的努力，同步录像、监所检察等，但这些措施始终没有彻底改变监狱和看守所封闭的事实。
尽管实践中我国一些监狱和看守所有过开放的做法，但我国目前并不存在监所开放制度，立法上也没有对其做出过规定。而且，实践中监所采取的一些开放性措施离真正的监所开放制度差距还很大。监所开放不应当是监所应对社会压力或宣传自己形象的一种应急性措施，而应当真正成为制约与监督监管权力、规范监所执法行为、保护被监管人员权利的一项根本性制度。这正是本文要研究的监所开放制度。
监所开放是监狱和看守所对社会、对公众的开放，是场所的开放，也是信息的公开。从国外来看，国际规则中有许多关于监所开放的规定。世界各国尽管监管模式不尽相同，但都非常重视监所开放的作用，开放是这些国家监管场所的基本做法。这些国家形成了许多行之有效的监所开放的做法，值得我国学习与借鉴。比如英国的独立羁押场所巡视制度，实现了对监管场所的完全覆盖。
本文将论述我国监所开放的必要性，梳理我国监所开放的现状，提出构建我国监所开放制度，以期为我国监所的法治化进程提供参考。
一、为什么监所应当适度开放
监，是和狱字相同，指关押已决罪犯的场所；所，是看守所，是羁押未决犯 的场所。监所构成一个复合词，在古典书籍中尚未发现，它是随着中国监狱制度的改革和演变在近代才出现的和形成的。古时候，不论中国或者外国，也不论是什么性质的社会制度，凡是拘束、限制人身自由的关押、监禁或者强制劳动的场所，通称为牢房和监狱。18世纪中期，西方一些国家受资产阶级人权运动的影响，为维护未决犯在法律上的地位与权利，对监狱制度进行了改良，刑事犯中的已决犯与未决犯实行分别监禁，从而使监狱划分为已决监和未决监，形成近代意义上的看守所。西方国家由“人权运动”推动监狱制度改良的潮流，在清末影响到我国。1906年清廷效仿西方国家的做法，也将监狱划分为未决监和已决监，分别关押未决犯和已决犯，明确未决监称看守所，已决监称监狱。之后，北洋政府、国民党政府均承袭下来。监狱、看守所或者简称为监所被广泛使用。北洋政府司法部于1919年公布的《监所职员奖惩暂行章程》，是较早使用监所这一名词的法律文件；国民党政府的有关法律文件，使用监所名词则屡见不鲜。中国共产党领导和创建的革命根据地，比较普遍地把监狱和看守所统称为监所，用于立法文件以及边区政府工作报告中。新中国成立后，监所作为一个法律专有名词仍被广泛使用。 因此，本文所指的监所是狭义的监所，即监狱和看守所这两类监管场所的统称。
监所适度开放指的是监狱和看守所按照一定的程序向社会公众开放场所并公开信息，接受社会独立巡视员的巡视、检查和监督，接受民众的参观与探访，接受媒体的采访。
由于历史和传统认识的局限性，我国监所相对都比较封闭，尽管一些监所有过开放的尝试，但规范意义和制度化的监所开放制度在我国还没有形成。从理论上来看，我国学者对监所开放的研究也不多，而且大多集中在对巡视员巡视制度的研究，对公众参观、亲属探访、媒体采访等其他监所开放形式较少涉及。从国外的状况来看，对外开放是一些国家监管场所的基本做法，规定了被监管人员有同外界接触的权利和接受外界访问的权利，这也是保护被监管人员权利的一种有效手段。英国是世界上最早实行监管场所透明化制度的国家。最为古老的一项类似制度是1877 年英国监狱法规定的监狱巡视机制，在该项制度中确立了独立检查和面见被关押者的原则。2002年，英国通过了《警察改革法令》，羁押场所独立巡视制度正式上升为法律。目前，这种羁押场所独立巡视制度已经扩大到了英国的监狱、精神病院、移民归化场所、少年犯管教所等，可以说实现了对羁押场所的完全覆盖。我国香港也有类似的制度，称之为太平绅士制度。太平绅士由行政长官委任，他们的一项主要职能是突击巡视各类院所，包括监狱、羁留中心、医院、羁留院及感化院等。他们定期探访监狱，巡察有关设施和服务，并会亲自接受和审研囚犯的投诉。目前香港有326位官守太平绅士及964位非官守太平绅士。 瑞典的监所开放程度也较高，采取多种措施向社会开放，被称为“温和的瑞典模式”。
联合国文件虽然没有确立系统的监所开放制度，但是规定了许多这方面的内容。《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第19条规定：“除需遵守法律或合法条例具体规定的合理条件和限制外，被拘留人和被监禁人应有权接受特别是其家属的探访，并与家属通信，同时应获得充分机会同外界联络。”第29条规定：“为了遵守有关法律和规定的遵守，应由直接负责管理拘留或监禁的机关之外的主管当局所指派并向其负责的合格而有经验的人员定期视察拘留处所。”“只要不违反为确保这种处所的安全和良好秩序而定的合理条件，被拘留人或被监禁人应有权同按照第1段视察拘留或监禁处所的人进行自由和完全保密的谈话。” 2002 年12月18日联合国大会通过了《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的任择议定书(以下简称《议定书》），《议定书》第1条明确规定：“建立一个由独立国际机构和国家机构对存在被剥夺自由者的地点进行定期查访的制度，以防范酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚。” 此外，联合国在《所有遭受任何形式拘留或监禁的人的人权问题》的文件中指出：由于信息发挥的基本社会和政治作用，人人接受信息和各种观念的权利也必须得到适当的保护。这一权利不单单是信息传递的一方面，而其本身就即一种独立的自由。尊重公共团体、民族团体和社会团体以及个人获得信息和积极参与传播信息的权利。
我国在羁押场所开放问题上无论从政策层面还是从实践层面都取得了相当的成近几年来就，我国的羁押场所开放机制正在有序形成。如《国家人权行动计划（2009-2010）》在“被羁押者权利”部分提出：“完善监管执法公开制度，将被羁押者权利以及监所有关执法标准、程序向被羁押者、家属及社会公开，通过举报箱、举报电话、监所领导接待日、聘请执法监督员等方式，对监所执法活动进行有效监督。” 公安部在《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》中提出：“要深化监所警务公开，进一步提高公安监管工作的透明度，不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要经常邀请人大代表、政协委员、执法监督员和人民群众代表到监所检查指导，听取意见、建议，不断改进工作。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放，争取人民群众和社会各界对公安监管工作的了解、理解和支持。”公安部监所管理局于2009年6月召开了全国看守所对社会开放工作会议，推出了北京市西城区看守所等10个看守所作为首批对社会开放的看守所。2010年11月，浙江省10余家看守所首次集中对社会开放，被监管人员亲属进入看守所参观并与被监管人员见面。2010年1月，公安部监所管理局发布了《关于印发看守所对社会开放试点工作经验材料的通知》，北京西城区看守所、宁波镇海区看守所等四家看守所经验在全国推广。2月，公安部监所管理局发布《关于公安机关强制隔离戒毒所开展向社会开放活动的通知》，4月发布《关于全面推开看守所对社会开放工作的通知》，5月发布《关于全面深化拘留所收容教育所对社会开放工作的通知》，全面推进各类公安监管场所对社会开放。截止到2010年1月，公安部分两批共确立150个看守所对社会开放。
（一）公民知情权与政府信息公开义务
监所开放，其理论基础是政府履行信息公开义务，保障公民的知情权。“知情权”即“知的权利（right to know）”，其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利。 知情权是公民诸多基本权利的基础和核心，世界上许多国家都通过各种不同的形式将知情权作为公民的基本人权加以确认。这种独立的价值和意义在《关于推进知情权的亚特兰大宣言与行动计划》（以下简称《亚特兰大知情权宣言》）中表述为：“知情权是人类尊严、平等，和公正的和平之基础。”“是公民参与、良好治理、行政效率、问责制和打击腐败、新闻媒体和新闻调查、人类发展、社会包容及实现其他社会经济和公民政治权利的基础。” 笔者认为，我国《宪法》虽然没有明文规定公民的知情权，但间接确认了公民的知情权，理由如下：一是我国《宪法》明确规定了我国公民有参政、议政管理国家事务，监督、批评、建议以及申诉、控告、检举国家机关及其工作人员的权利，而人民行使这一系列权利的基本前提是享有知情权；二是我国《宪法》明确规定公民有言论自由权，而根据国际规则，完整的“言论自由”的内容，包括知情权和表达权。因此，知情权是我国公民的一项基本权利。
公民的知情权是政府信息公开的理论基础，政府信息公开是公民知情权的内在要求。公共信息是公众的共同财产，只有掌握巨大信息量的国家机关主动或被动地公开这些信息，公众的知情权才有可能实现。在这种意义上，政府公开化程度决定了知情权的实现程度。因此，政府信息公开已经成为现代国家建设民主法治社会的必然要求与结果。到2002年，世界上已经有近50个国家建立了政府信息公开制度。我国虽然没有信息公开法，但2007年1月17日国务院通过，自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）是我国第一个关于政府信息公开的行政法规，《条例》的实施使我国保障公民个人和组织的知情权、规范政府行政信息公开行为、监督政府机关严格依法行政有了全国性的较高位阶的法律依据。从世界各国的立法与司法实践来看，最常见的政府信息公开的方式主要有政府公报、政府网站等形式。但近年来人们越来越认识到机构（场所）开放的重要性，因为开放政府机构，让社会公众、媒体走进政府机构的场所获取信息、了解情况、进行监督，这是政府信息最直接的公开方式，也是公民行使知情权最有效的方式。
《亚特兰大知情权宣言》规定“知情权适用于政府所有分支（包括执法、司法和立法部门，以及自治机构），所有层级（联邦、中央、区域和地方），以及上述国际组织的所有下属机构”。我国《政府信息公开条例》明确规定了行政机关的信息公开义务，无论是主管看守所的公安机关还是主管监狱的司法行政机关都属于“行政机关”的范畴，当然是政府信息公开的主体，实现监所的开放是监所履行政府信息公开义务的基本要求。
在美国，公共机构场所开放被认为是政府信息公开义务和人民知情权的一部分。美国最高法院在1978年审理了“霍钦斯诉KQED电视台案”（Houchins v．KQED, Inc.） 。旧金山的一家电视台当时正在追踪报道发生在看守所的一起自杀案，希望能进人看守所进行全面报道并拍摄监狱画面。但是治安官拒绝新闻摄制组进人。之后不久，治安官宣布，媒体可以参加每月一次的看守所巡视，KQED电视台的一名记者作为第一组进入了看守所。但是，这次巡视不包括看守所的重要场所，巡视组成员不许携带照相机或者摄像机，也不准看望和与被关押人员交谈。KQED电视台提起了诉讼，它诉称，治安官拒绝媒体更有效地近用看守所侵犯了自己的宪法《第一修正案》权利。美国最高法院判决，此案根本不适用宪法《第一修正案》权利。首席大法官伯格在多数派判决意见中承认，看守所和监狱的状况是具有重大公共价值的问题，媒体作为“公众的耳目”发挥着重要作用。然而，他写道，媒体可以通过其他许多渠道了解看守所的情况，宪法《第一修正案》并未向公众和媒体提供一种（携带或不携带照相机）进人上述场所采集信息的权利。虽然媒体近用不是一项宪法权利，但是州法律或是监狱管理制度可能允许媒体采访被关押者。然而，这些政策一般是非常有限的。例如，它们可能限制一名被关押者接受采访的次数；只允许特定种类的被关押人员接受采访；要求采访请求事先获得批准，或者禁止照相机与摄像机进人。
（二）司法公正与被羁押者人权保护
公平正义是司法活动的最高价值之一。监狱和看守所属于司法行政机关，承担着重要的刑事诉讼职能。2007年《人民日报》发表的中央司法体制改革领导小组办公室文章《坚持和完善中国特色司法制度的成功实践》，将狱务公开与审判分开、检务公开、警务(侦查)公开并列为司法公开制度。 监所的开放无疑将从“量”和“质”上进一步提升警务公开和狱务公开的“广度”和“深度”，推动司法公开在侦查、未决羁押、刑罚执行等方面的进程。监所开放对促进司法公正的意义主要体现在以下两个方面：一是以司法公开促进司法公正。法治社会追求程序公正基础之上的实体公正，将司法程序、司法信息向公众公开，向传播信息的新闻媒体公开，是实现程序公正的基本条件。二是树立司法权威，促进司法公正。近年来，监所发生的一系列侵害被监管人员权益的事件严重损害了司法行政机关的形象，加深了民众对司法行政工作的不信任。为了消除民众对司法公正性的质疑，增强司法行政机关的权威性，就必须规范包括侦查和刑罚执行在内的司法行政行为，避免侵害被监管人员合法权益事件的发生。监所开放的作用正在于通过这种刑事诉讼程序外的监督，规范监所的执法行为，展现监所科学、文明管理和尊重、保护人权的形象，树立司法行政机关的权威。
人权保护是国际社会普遍关注的重大问题之一。温斯顿•丘吉尔曾明确提出了一个著名的原则，即国家的文明程度可以根据其监狱的状况来判断。该原则并且可以合理地扩展至包括拘留和询问被逮捕者的警察所所在地。 一个国家人权保护的水平，不仅在于这个国家如何对待正常人，更重要的是如何对待犯罪嫌疑人、被告人、罪犯，而且由于这部分特殊公民被限制或者剥夺了人身自由，处在被动、弱势的地位，其合法权益更容易受到侵犯，因此这些公民更加需要特殊保护。在这种人权理念的影响下，监所执法理应越来越体现出谦抑、宽和、人道的精神，监管工作的社会化、人道化和文明化已经成为国际社会监所改革的一种潮流，监所开放制度正适应这样一种潮流。监所开放制度对被监管人员人权的保护主要通过以下方式实现：一是遏制酷刑及其他违法行为。遏制酷刑是保护被监管人员人权保护的重点和难点，也是当今国际人权标准的重要要求。联合国起草并于2006年6月生效的《反酷刑公约议定书》中明确要求在国际、国内建立独立的酷刑防范监控机构。这项独立的酷刑防控机制就是要将限制或剥夺人身自由的监管场所向社会开放，通过独立人士或公民的参与，使得本国反酷刑状况能够在公开的社会环境中接受公众的质询、外界的监督，通过公众的探访向社会传达一种权力接受监督、酷刑受到限制的积极信号，增强公众以及国际社会对本国反酷刑实践的了解与接受程度。尽管我国还没有签署这一议定书，但是目前遏制酷刑的实践需求无疑将促使我国进一步考虑建立这种对监管场所的独立探访制度，监所开放制度的运行可以为我国将来签署该议定书提供借鉴和参考，为我国履行反酷刑的国际义务提供便利。 二是了解监管场所的人权状况。监管场所开放制度的意义不仅仅在于遏制酷刑，更在于使公众对监管场所的人权状况有一个直观、真实的了解，督促监所规范自己的执法行为，切实维护和保障被监管人员的合法权利。
（三）监所治理与对犯罪的一般预防
为保证未决羁押、刑罚执行和监管活动的严格依法进行，切实维护被监管人员的合法权益，检察机关对监管场所进行派驻检察与专项活动相结合的法律监督，但监管机关的违法情况仍然比较严重，具体情况见下表：
全国检察机关纠正监管机关违法情况统计表 （单位：人次）
超期羁押 减刑、假释、暂予监外执行 其他监管活动
2007年 85 13275 29631
2008年 181 4990 11660
2009年 337 9883 22268
2010年 525 10813 不详
导致监所问题频出的重要原因之一是监管场所的封闭性。从内部来看：外界信息交流的匮乏让监所很难清醒地认识自己，缺少比较，人权观念、权利意识很难在监管场所扎根，执法观念与执法水平无法得到及时的更新与提高；从外部来看，封闭导致外部关注不够、制约与监督缺失，监所腐败很难得到有效的治理，法治化进程缺少必要的外在压力。监所开放对治理监所腐败，推进监所法治化进程的作用主要体现在以下两个方面：一是增进监管工作的透明度。“阳光”是最好的“防腐剂”，监所开放能最大限度提高监管工作的公开化与透明化水平；二是树立监管工作的良好形象。监所的封闭导致民众对监管工作不了解，甚至产生偏见和误解，监管工作成绩被缩小，问题被放大，社会和媒体得不到正面、真实的信息，也容易对监管工作产生猜测、质疑，这大大损害了监管机关的整体形象，监所开放能有效增进社会各界对监管工作的了解，展示监管工作的成果与监管民警的良好形象，取得社会各界对监管工作的理解和支持。
此外，监所开放是预防犯罪的重要方式。刑罚的目的在于报应和预防的统一，其中预防犯罪又是刑罚的主要目的。通过对罪犯适用刑罚、惩罚与改造犯罪分子，遏制、预防犯罪人不再重新犯罪，又威慑、遏制未然的犯罪，防止社会上潜在的犯罪分子犯罪，达到特殊预防和一般预防的统一。监所开放让监所可成为法律宣传基地、警示教育基地，民众走进未决羁押场所、刑罚执行场所，看到司法程序在打击犯罪方面的重要作用，看到人因为犯罪而被限制或剥夺自由的痛苦，看到国家在打击犯罪上的不遗余力，这使民众在潜移默化间接受了法制、警示教育，客观上起到了预防犯罪的作用。因此，当前许多国家将打击和惩治犯罪的司法程序和司法机构向社会公众开放，向媒体开放，使之成为预防犯罪的重要方式。
（四）权力制约与对执法的民主监督
作为一项与刑事诉讼程序紧密相连而又不依赖于刑事诉讼程序的制度，监所开放打破了传统依靠国家权力制约国家权力的监督模式，引入权利对权力的监督。我国对监所的传统监督模式是监所检察制度，包括以下内容：一是日常性监督工作主要采取派驻检察的方式，即在监狱、看守所设立监所检察室或者监所检察院，对监管场所的执法活动进行现场直接的监督。二是适时开展专项检察活动，集中时间、集中力量对监管场所的执法活动进行专项检察监督。三是对侵害被监管人员人身权利、民主权利的违法行为负责查办并追究其刑事责任。这种传统的法律监督模式最大缺陷在于： 由于公、检两家有亲缘关系，检察室的工作人员在看守所工作，势必要受到一种“人际暗示”，自觉或不自觉地受到同化，从而不同程度地放弃了其监督职能，有的甚至成为同谋。由于缺乏有效的监督机制，执法行为的公正性就难以保障。 监所开放制度引入公民权利对监管权力的监督，是对检察监督的一种有益补充。监所对社会开放，能更好地让民众行使管理国家事务，监督、批评、建议以及检举国家机关及其工作人员的权利，这不仅仅是对监管权力的一种制约，也是对检察机关的一种监督。
监所开放引入社会权力监督、人大监督、政协监督、媒体监督等刑事诉讼程序之外的监督方式，丰富了我国法律监督之外的其他监督形式。社会权力是相对于国家权力和公民权利而言的一种权力，它既具有国家权力的一些特征，也具有公民权利的一些属性，在地位上可以看做是独立于国家权力和公民权利的第三种权力。为了更好地约束国家权力机关的独断权力，切实保护罪犯的合法权益，我们应该主动引入其他的社会权力来介入监管关系之中，以期能最大限度地缩小和平衡监管权力与罪犯权利的地位差别，为其他权力制约和监督国家监管权力的行使提供一种现实的可能性。 在监所中，监管机关是唯一的权力主体，被监管人员是被管理的对象，这种管理与被管理的地位失衡不利于被监管人员权利保护，因为侵害被监管人员权力的主体极有可能是监所，在侵害主体是监所的情况下，被监管人员诉诸监所予以救济是相当困难的事情。监所开放制度尤其是巡视制度就在于引入更加独立的社会力量，由社会上的人权组织或其他社会人士组成自治性的社会组织对监所进行巡视，有效制约监管权力，保障被监管人员权利。同时，监所开放很好的吸收我国人大代表、政协委员、新闻媒体多种力量，将体制内监督与体制外监督相结合，实现了人大权力监督、政协民主监督、社会监督与专门法律监督的有机结合。
二、我国监所开放的现状
（一）我国监所开放取得的成绩
国家公权力的运作都有其封闭性的一面，这种封闭性在监管活动中表现得尤为明显：未决羁押是为保障刑事诉讼的顺利进行，刑事诉讼活动尤其是侦查活动的保密性决定了羁押的封闭性，而监狱作为刑罚执行机关则更要求将罪犯与社会隔离开来，对罪犯施行人身自由的剥夺或限制，其形式特点就是对被监管人员的武力保障和武装警戒，监所的执法一般都是在高墙大院内进行的，到处都有“禁区” 和 “警戒线“，外界一般人员难以涉足。因此，长期以来，我国的监狱和看守所都不同程度地与“神秘”、“僵化”“落后”联系起来，监管场所对外界一直处于封闭和隔离状态。正是由于监管场所的封闭型设计，给监所提供了行动选择的结构空间，使得监所完全可以按照自己的意志行使权力，进而保障自己的组织利益。
但是，近年来国家越来越认识到监所开放的重要性，虽然我国还没有在法律层面上规定监所开放制度，但国家决心推进监所开放却是不争的事实。司法部1999年下发的《关于监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定（试行）》在关于狱务公开的主要方式和监督途径中规定：“监狱管理机关和监狱在党政机关、社会团体、知名人士、律师等法律工作者、新闻媒体等中聘请执法监督员，请他们检查和监督监狱执法情况，听取他们的意见和建议。”该规定将监狱的开放作为狱务公开的一项方式，要求监狱管理机关主动聘请由社会人员组成的执法监督员深入监狱检查、监督监狱执法情况。国务院新闻办公室《国家人权行动计划（2009-2010）》在“被羁押者权利”部分提出：完善监管执法公开制度，将被羁押者权利以及监所有关执法标准、程序向被羁押者、家属及社会公开，通过举报箱、举报电话、监所领导接待日、聘请执法监督员等方式，对监所执法活动进行有效监督。
公安监管场所的开放决心则更大，公安部在《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》中提出：“要深化监所警务公开，进一步提高公安监管工作的透明度，不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要经常邀请人大代表、政协委员、执法监督员和人民群众代表到监所检查指导，听取意见、建议，不断改进工作。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放，争取人民群众和社会各界对公安监管工作的了解、理解和支持。”公安部监所管理局于2009年6月召开了全国看守所对社会开放工作会议，推出了北京市西城区看守所等10 个看守所作为首批对社会开放的看守所。2010年1月，公安部监所管理局发布了《关于印发看守所对社会开放试点工作经验材料的通知》，北京西城区看守所、宁波镇海区看守所等四家看守所经验在全国推广。2月，公安部监所管理局发布《关于公安机关强制隔离戒毒所开展向社会开放活动的通知》，4月发布《关于全面推开看守所对社会开放工作的通知》，5月发布《关于全面深化拘留所收容教育所对社会开放工作的通知》，全面推进各类公安监管场所对社会开放。
随着警务公开、狱务公开的不断深入，各地监所结合工作实际，推出了一些对社会开放的举措，向社会监督巡视员、新闻媒体、被监管人员亲属、普通民众开放，需要注意的是，对社会监督巡视员的开放是单独通过监督巡视制度的形式开展的，对新闻媒体、被监管人员亲属和普通民众则是统一通过“监狱开放日”、“监所开放日”的形式进行的。具体实践情况如下：
一是对社会监督巡视员开放。2006年，一项旨在遏制刑讯逼供的国际合作项目——羁押巡视制度落户吉林辽源，该项目由辽源市人民检察院与中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心、英国英中协会共同合作，借鉴英国的羁押场所巡视制度，试点由独立的社会监督员对看守所进行巡视，经过近三年的筹备，2008年3月，辽源市羁押场所监督巡视员分批分组地到市看守所，进行监督巡视，自此，辽源市羁押巡视制度开始全面运行。巡视员由辽源人民检察院、辽源市公安局在市人大代表、政协委员和人民监督员中共同选聘，一共20名，来自社会各个阶层，有医生、社区代表等，巡视员通过巡视羁押场所、访谈被监管人员的方式了解被监管人员人身权利、民主权利的保障情况，并提交《羁押巡视报告》，然后由人民检察院将报告中反映的问题和提出的整改建议及时反馈给相关责任单位，通过行使法律监督权督促责任单位切实解决存在的问题，并把责任单位的整改情况向监督巡视员反馈，并邀请监督巡视员回访巡视。截止2008年12月，辽源羁押巡视共组织巡视21次，访谈在押人员32人，形成巡视报告42份。经过反馈，这些问题得到了公安机关的高度重视，所有问题基本得到了有效解决，收到了较好的巡视效果。同时，监督巡视员通过自己耳闻目睹和亲身感受向社会传递了看守所重视和保障人权、实行人性化执法的信息，极大地提高了看守所的公信力。目前，有关专家和学者正推动该项制度在其他地区乃至全国的推广，在第二期试点中，已经增加了山西的晋中和江苏的连云港，探索在经济发达地区和中部地区的推广，并酝酿提请全国人大，通过立法的形式，在全国推广。
二是对媒体、被监管人员亲属和普通民众的开放。2003年河南省监狱管理局在河南省第三监狱举办“监狱开放日”活动，60多名社会各界人士应邀参观监狱，同罪犯座谈，开全国监狱开放之先河。随后全国各地监狱陆续开始试点开放，山东滕州监狱在2005年7月11日至16日，举办“会见开放周活动”，服刑人员的家属在监狱的组织下，进监参观。陕西省监狱系统以“开放日”的形式首次面向社会公众开放。四川省监狱系统于2009年推行“开放式监狱建设”，分期分批地向社会开放部门监狱，先在几个监狱试点，然后逐步推广。2009年8月，北京西城区看守所对社会开放，开放的时间规定为每月第二周的星期二，开放的对象上在先期以被监管人员家属、律师、党政机关团体、企事业单位、学校、人大代表、政协委员、警风监督员和新闻媒体等人员为主。原则上，每批参观人数不超过20人。暂不接待个人预约。云南省公安厅以邀请特邀监督员、新闻媒体到基层看守所调研的方式对外开放。2010年6月11日，广东省监狱系统首次在全国全省统一举行“监狱开放日”活动，1500多名服刑人员家属、群众和各界人士同时被邀请来到省女子监狱、清远监狱、乐昌监狱、英德监狱和未成年犯管教所等各个监狱，了解监狱内的执法管理过程,详细观摩服刑人员生活真实细节。2010年11月，浙江省10余家看守所首次集中对社会开放，被监管人员亲属进入看守所参观并与被监管人员见面。
（二）我国监所开放存在的问题
一是监所开放的广度和深度不够。从监所开放的广度来看：一是开放监所的数量，无论是监狱还是看守所，开放的监所只占监管场所总数很小的一部分。以看守所为例，截止到2010年1月，公安部分两批共确立150个看守所对社会开放。 开放的看守所只占中国看守所总数极少的一部分。其次从开放监所的类型来看，无论是监狱还是看守所，主管部门选择开放的监所大多为省级、部级文明监所，与其他普通的监所相比，这些监所的执法比较规范，监管设施也较为先进与完善，这就造成一种不合理状况：开放的都是示范与先进的监所，大量更需要开放与监督的监所还没有得到开放。
吉林省白山市人民政府


白山市实施《吉林省分散安排残疾人劳动就业若干规定》办法　　

白山市人民政府令

第９号

《白山市实施〈吉林省分散安排残疾人劳动就业若干规定〉办法》已经1997年８月15日市政府第25次常务会议
通过，现予发布施行。

市 长 王 纯

一九九七年八月十九日


白山市实施《吉林省分散安排残疾人劳动就业若干规定》办法　　

第一章　 总 　则　　

　　第一条　为切实保障残疾人的劳动权利，促进残疾人
就业，根据《吉林省分散安排残疾人劳动就业若干规定》，
结合我市实际情况，制定本办法。
　　第二条　本市行政区域内的各级机关、团体、企业事
业组织，均应按照本办法的规定实施分散安排残疾人就业。
　　第三条　各级人民政府及其有关部门，应当对残疾人
劳动就业进行统筹规划，按照集中与分散相结合的方针，
多渠道、多层次、多种形式地安排残疾人劳动就业并采取
优惠政策予以扶持，使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、
合理。
　　第四条　县级以上残疾人联合会受本级人民政府的委
托，负责分散安排残疾人劳动就业的工作；具体工作由其
所属的残疾人劳动就业服务机构承担。
　　市残疾人联合会受市政府的委托，负责组织实施市直
机关、团体、企业事业组织和中省直企业的分散安排残疾
人就业工作。
　　第五条　分散安排残疾人劳动就业的对象为，具有本
市行政区域内的城镇常住户口和所在地的县级以上残疾人
联合会颁发的残疾人证件、达到法定就业年龄并具有一定
劳动能力、生活能够自理、本人有就业要求的无业残疾人。
　　第六条　本办法第二条规定的单位，应当按照不低于
本单位上一年度在职职工（包括合同工、临时工）总数的
1.6％的比例安排残疾人就业。按比例计算不足1人的单位，
应当安排1名残疾人就业。安排1名盲人就业，按安排两名
残疾人就业计算。

第二章　劳动就业的安排　　

　　第七条　安排残疾人劳动就业，实行本人自愿、就地
就近安排的原则。用人单位按比例安排残疾人就业，可以
由当地残疾人劳动就业服务机构推荐，也可以自行面向社
会招收，但均应经残疾人劳动就业服务机构审查核准后，
按规定办理录用手续，并依法订立劳动合同。在同等条件
下，用人单位职工的直系残疾亲属可优先录用。
　　第八条　用人单位应根据拟录用的残疾职工的职业技
能和身体状况，为其安排适宜的工种和岗位，并提供适合
其身体状况的劳动条件和劳动保护。
　　第九条　残疾职工所在单位不得非法开除、辞退残疾
职工或者非法解除与残疾职工依法订立的劳动合同。　　
第十条　残疾职工的合法权益受法律保护。任何单位
在职工的转正、晋级、住房分配、职称评定、劳动报酬、
劳动保护、劳动保险和表彰奖励等方面，均不得岐视残疾
职工。
　　第十一条　企业单位在实行合理的劳动组合或者关停、
并、转的过程中，应当妥善安排残疾职工的工作和生活，
不得把残疾职工推向社会或者残疾人劳动就业服务机构。

第三章　劳动就业保障金的缴纳　　

　　第十二条　凡安排残疾人劳动就业达不到规定比例的
单位，均应按照本办法的规定缴纳残疾人就业保障金。
　　残疾人就业保障金，按照规定应当安排残疾人的数量
与实际安排残疾人数量的差额和上年度本地区职工年人均
工资额计算交纳。
　　第十三条　企业单位交纳的残疾人就业保障金，从管
理费用中列支；机关、团体、和事业单位交纳的残疾人就
业保障金，从单位预算经费包干或者收支中列支。
　　第十四条　残疾人就业保障金，分别由县级以上残疾
人劳动就业服务机构负责收取。收取残疾人就业保障金，
必须使用省财政厅统一印制的《残疾人就业保障金专用票
据》。
　　第十五条　残疾人就业保障金按预算外资金进行管理，
实行财政专户存储，计划管理，严格审批，专款专用。
　　第十六条　机关、团体、事业单位因经费困难，企业
单位因政策性亏损等原因，确需减免残疾人就业保障金的，
由单位提出申请，经财政部门会同残疾人联合会审批后，
可以给予减免。
　　第十七条　本办法第二条规定的单位，应当在每年的
年末之前，向当地的有关残疾人劳动就业服务机构报送本
单位在职职工人数统计表和残疾职工花名册。统计报表，
必须使用由省统计局与省残疾人联合会统一制发的报表。
　　第十八条　各级残疾人劳动就业服务机构，应当根据
上一年度本地区职工年人均工资标准和经过核定的各单位
在职职工情况，确定交纳残疾人就业保障金的单位和交纳
的数额，并向应交纳残疾人就业保障金的单位发出《残疾
人就业保障金缴款通知书》。

第四章　劳动就业保障金的使用与管理　　

　　第十九条　残疾人就业保障金专项用于下列开支：
　　（一）补贴残疾人职业培训费用；
　　（二）有偿扶持残疾人集体从业和个体经营；
　　（三）经县级以上财政部门批准，补助残疾人就业服
务机构的经费开支；
　　（四）奖励超比例安排残疾人就业的单位和为安排残
疾人就业做出显著成绩的单位。
　　（五）经县级以上财政部门批准，用于残疾人就业工
作的其他开支。
　　第二十条　残疾人就业保障金必须按本办法规定的用
途使用，任何部门不得平调或挪作他用。
　　第二十一条　各级残疾人劳动就业服务机构应当建立
健全残疾人就业保障金财务管理制度，加强收支管理，并
接受财政、审计部门的检查和监督。

第五章　奖励与处罚　　

　　第二十二条　对安排残疾人劳动就业工作成绩显著的
单位和个人，由县级以上人民政府及其主管部门给予表彰
或者奖励。
　　第二十三条　对违反本办法第九条、第十条规定的，
由上级主管部门或者有关部门按照《吉林省实施〈中华人
民共和国残疾人保障法〉办法》第六十二条的规定责令限
期改正，并对单位负责人和直接责任人给予批评教育或者
行政处分。
　　第二十四条　对违反本办法第十二条第一款规定的由
县级以上人民政府委托本级残疾人联合会责令限期改正；
逾期未改正的，处以500元以上1000元以下的罚款。
　　第二十五条　对违反本办法第十七条、第二十条规定
的，分别由有关行政部门按照国家和省的有关规定予以处
理。
　　第二十六条　残疾人联合会和残疾人劳动就业服务机
构的工作人员徇私舞弊、弄虚作假、滥用职权的，由本单
位、上级机关或者有关主管部门予以处分；构成犯罪的，
由司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十七条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依
法申请行政复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。逾期
不申请复议，不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，由
作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第六章　附则　　

　　第二十八条　本办法规定的罚款，必须全额上缴同级
财政。
　　第二十九条　本办法由市人民政府法制局负责解释；
由市人民政府委托的市残疾人联合会负责组织实施。　　
　 第三十条　本办法自发布之日起施行。