对目前人民法院司法警察警力不足的思考及对策初探/朱向阳

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乡镇依法行政的难点及对策分析
徐敏

[关键词]乡镇 依法行政 难点 对策
[内容提要]本文就乡镇现实中遇到的依法行政的难点问题的进行了简要分析，并在此基础上提出了个人对解决这些问题的几点想法和对策。

乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，切实抓好乡镇依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。
依法行政就是指各级国家行政机关必须按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。
笔者在农村工作多年，根据自己的实践和亲身体验，认为当前乡镇人民政府依法行政的难点原因是多方面的，既有历史的原因，也有客观现实的原因，当然更不能排除人为的原因。在此，笔者不揣冒昧，发表一点个人的见解，以求各位老师和专家指正。
一、乡镇人民政府依法行政的难点分析
（一）乡镇执法人员法律意识和个人素质不高是依法行政的瓶颈。
当前，在乡镇35周岁以上的工作人员中，极少有从全日制大专院校毕业的人员，而大量的乡镇干部都是高中以下学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律是成系统、成体系的博大精深的知识。仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了乡镇执法主体“依法”行政的先天残缺。2002年8月，女服务员吴小玲在河北行唐南翟营派出所4个民警的刑讯逼供下，“咬”出了9名“嫖客”。当吴小玲拿出法医做出的处女鉴定来为自己讨说法时，公安局却无视有关办案人员涉嫌犯罪的事实，对其实施拘捕。还有类似的轰动全国的多起“处女卖淫案”，都暴露出了行政执法人员尤其是基层行政执法人员法律意识的不足。同样，一些乡镇干部大摆“官老爷”架子，认为自己是一方“土诸侯”，遇事不分青红皂白，惟我独尊，我行我素，奉行“顺我者荣耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了个人素质的欠缺。导致违法行政、土法行政实践屡见报端。
（二）风俗习惯和现行法律的现实碰撞，是依法行政的客观困难
基层农村，尤其是落后地方的农村，存在很多的风俗习惯，而有些风俗习惯，恰恰是和我们现行的法律法规相悖而行的。例如，在当前的农村，在遗产继承问题上，往往存在这样一种沿袭的习惯：夫妻一方去世，去世一方的财产往往是由其配偶“继承”，其子均无权继承，而其女的情况更糟，即使是父母均亡，女儿也无继承权。这样，当父母与儿子、兄弟与姐妹之间发生遗产纠纷时，乡镇机关进行调解时，往往要尊重当地风俗，结果是违背法律；而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍，无法“依法办事”。否则，面对的是群众的反对、“公愤”。类似的情况在农村比比皆是，在客观上造成乡镇依法行政的困难。
（三）乡镇政府“红头文件”对现行法律法规的违背，削弱了群众对“依法行政”的认同度
乡镇人民政府制定的规范性文件，有很大一部分在内容上是与老百姓的日常生活和切身利益息息相关的，但是一些乡镇往往为了解决某一时期的突出问题或急于推进某一个方面的工作而拍脑袋出台一些举措，最后往往是“文件出台之日，也是废止之时”。如某镇在 “三个代表”重要思想学习活动中，就曾经出台过一个政策，鼓励镇干部带头外出经商（停薪不停职的），这明显与《公务员暂行条例》中规定的“国家公务员不得从事经营性活动”相违背，造成百姓对干部法律素质、法律知识的怀疑。进而对乡镇人员执法素质的怀疑。这也为乡镇依法行政增加了难度
（四）现行法律法规的“依法打架”，从法律本身对依法行政增加了难度
我国的立法体制应该是“一元制”的，从法理上讲，不会存在法律之间的打架现象，但是由于我国规定了不同层级的立法制度，加上立法者本身法律素质的欠缺，在现实中还是经常会发生现行有效法律体系中同层级或上下层级之间法律法规的“打架现象”。如曾在网络上争论一时的武汉中院“女法官免职”案，直接导火线就是由于武汉市的地方法规与《消费者权益保护法》相违反。
（五）法律体制的不完善，是依法行政的不可避免的困境
当前，我国正处于政治体制改革时期，法律的“立、改、废”，在客观上造成法律的空白。例如新婚姻法规定，个人婚前财产在婚后仍是个人财产。这样，夫妻双方在离婚时，一方就可能处于无房的境地，而法律有无规定相应的离婚补偿制度，造成了社会的不稳定因素。同时，有些立法的模糊，也造成行政执法人员对有关法律概念的界定的不清楚，如什么叫“卖淫”，以前恐怕连男女之间的同居也是纳入这个概念的，导致了群众的不满，行政权的滥用，才出现了全国不下十几起的“处女卖淫案”。也导致了浙江金华公安局 “同居非卖淫”的解释令人耳目一新，在全国引起关注。
二、切实推进乡镇依法行政工作的对策分析
（一）注重“以人为本”，切实加强乡镇人民政府执法人员的道德修养和法律业务知识培训；提高行政管理相对人的法律意识。
1、要牢固树立行政“为民”的思想理念。要十分明确依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。由于受封建社会“刑不上大夫，礼不施庶民”观念的影响，我们的一些领导干部甚至是广大群众一提到法治，就自觉不自觉地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治权。
2、要建立领导干部带头学法制度。中国现行体制下，领导干部，尤其是“一把手”树立牢固的法律意识极其重要。江泽民同志就特别强调“广大干部特别是领导干部一定要带头学好法律知识”、“学习法律知识要形成制度”。
3、要加大群众普法力度。我国的普法已进入了第四个五年普法阶段，但作为依法行政中处于行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。因此，必须加大普法力度，大力推行“送法下乡”等活动。切实增强群众的法律意识，提高法律知识。
（二）坚持“以法为纲”，严格做到有法可依、有法必依，执法必严、违法必究。关于依法行政的“法”，在法律界有不同的定义范畴。有的主张只能依据宪法、法律行政；我国著名的行政法学专家应松年教授在回答网友的问题时，指出依法行政的“法”指的是宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章；也有的主张依据宪法、法律、法规、规章，还有执政党的政策行政。笔者赞同应松年教授的观点，因为依法行政不等同于依法执政。共产党是依法执政的主体，而政府只能是依法行政的主体。党的政策，只有通过法定的程序形成法律文件后，才具有强制执行力。因此，党的政策不是依法行政的“法”的范畴，自然乡镇人民政府也不能按党的政策执法、行政。在明确了依法行政“法”的范畴后，笔者认为当前最重要的是乡镇人民政府必须严格依法办事，不扩大、不缩小、不扭曲法的本质，现行有效的法律必须得到有效的遵守。其次是必须建立健全行政法律体系，但是不应该草率立法，草率立法的结果是人们对法律信心的丧失，其结果是比没有法律造成的负面影响更大。其三是执法必须平等，不畏权、不畏情，严格“法律面前人人平等”。
（三）强化“执法监督”。没有监督的政府，最后只能是专制政府，没有监督的执法，最终也只会沦落为“无法无天”的境地。我们的国家是人民当家作主的社会，我们的行政权力，只能来自与人民，终极目的也只能是为人民服务。因此，必须强化执法监督，使权力为民所用，利民所需。
笔者认为在法律规定上并不缺乏各类监督。我国法律规定，有人大的监督、政协及民主党派的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、舆论的监督。但是在现实社会中，缺乏的是这些监督的真正落实到位。因此，强化监督，关键是要强化监督主体的法律意识、赋予他们法律上的保障权利，使他们能够监督、敢于监督。
（四）突出“程序优先”原则。在我国的法律传统中，重实体轻程序的影响是根深蒂固的，行政主体在执法过程中也往往重结果轻过程。其实，程序是执法公正的基本保障，著名的“蛋糕法则”就有力的验证了这一点：有一位母亲买了一块蛋糕，她对两个儿子说，谁切蛋糕都可以，但是切蛋糕的人不能先拿蛋糕，先拿蛋糕的人不能切蛋糕。这个规定使两个儿子不敢不蛋糕切大了，而是力求“一样大”。我们的法律程序正是力求公正执法的“法则”。因此，我们必须按程序办事，用程序来制约行政执法人员。乡镇人民政府执法人员法律素质和法律业务知识的欠缺，尤其有必要用程序来规范他们的执法行为。必须使他们牢固树立“实体处理正确，程序的违法，其结果也是行政的违法”的意识。
依法行政作为依法治国的重要组成部分，乡镇人民政府作为依法行政的“第一道防线”，其成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。虽然依法行政难点的解决不是朝夕之间的事，而是一个长期的过程。但是，我们必须要正确面对问题、剖析问题，循序渐进得逐一解决问题，我们的依法行政事业就一定能够越走越宽、越走越快，依法治国的大目标就一定能够最终实现。

修改后民诉法将第14条由“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，看似只是“审判”与“诉讼”简单的两字之差，实质上却从概念角度厘清了民事检察监督的范围，标志着民事诉讼检察监督基本原则的新发展。在探讨、实施这一制度的同时，正确审慎民事检察的职能定位和监督理念很有必要。
一、正确认识修改后民诉法对民事抗诉制度的新规定
修改后民诉法仍然把抗诉作为主要的监督手段，但更加突出了检察机关对公权力的监督，突出了对国家利益和社会公共利益的维护，注重了监督的科学性、有效性。具体体现在以下几个方面:
1、扩大了民事抗诉的范围。修改后民诉法首次将调解、执行纳入了抗诉范围。修改后民诉法第208条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉”。第235条规定：“ 人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。这两条规定改变了过去只能对生效的判决、裁定进行抗诉的情况，在一定程度上扩大了抗诉的范围，民诉法的这一授权，一方面是客观现实的需要，另一方面也有利于检察机关更好地履行职责。
2、增加了当事人申请抗诉的新规定。修改后民诉法第209条规定:“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；(三)再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”这意味着民事检察工作重点虽然是对公权力进行监督，但同时也兼有救济私权的作用。
3、规定了检察机关在办理抗诉案件中具有调查权。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第18条虽规定检察机关有权实行调查的四种情形，但多年来的司法实践中，检、法两家认识不一，导致检察机关调查权难以行使，这次民诉法修改较好地解决了这个问题。修改后民诉法第210条作出规定“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”
4、改变了单一的抗诉监督模式。修改后民诉法第208条规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”这一新的规定，不仅是近年来司法改革成果的体现，更是司法实践的需要。多元化的监督方式对加大检察机关对民事诉讼的监督力度，增强监督的效果，都将有着十分重要的作用。
二、准确把握民事检察的法律定位
修改后民诉法虽然初步确立了多元化民事检察监督格局，但抗诉仍然在民事检察工作中处于举足轻重的地位。这不仅是因为检察机关有着长期办理抗诉案件的丰富经验，也因为目前抗诉仍然是诸多法律监督手段中最具有刚性、相对最完备的。如何按照修改后民诉法要求做好抗诉工作，最重要的就是要认真贯彻执行全国第二次民行检察工作会议精神，准确把握民行检察工作的法律定位。
1、强化职权意识，狠抓程序违法、渎职审判、损害国家利益、公共利益等案件的抗诉工作。民事检察是对公权力进行监督，检察权的行使应当是积极的、主动的，检察监督不应当以当事人的意志为前提，而应当以审判诉讼中是否存在渎职违法行为损害司法公正与法律权威为基础。检察机关应当以修改后民诉法实施为契机，转变工作思路，强化职权意识，增强工作的积极性、主动性，着力提高检察人员发现渎职违法审判的能力，变被动监督为主动监督，变等案上门为主动出击。同时，也要清醒地认识到，抗诉启动再审的必然性会直接影响到当事人的私权。检察机关如何在维护公权纯洁性同时，兼顾私权自治原则，这是办理民事抗诉案件必须解决好的问题。
2、积极受理当事人抗诉申请，依法保护好当事人的诉权。当事人向检察机关申请抗诉，这是修改后民诉法赋予当事人的诉权，检察机关要认真按照民诉法的规定，切实保障当事人这一诉权的实现。当事人申请抗诉案件的办理，应当不同于依照职权抗诉案件的办理。一要严格把好受理关。只有符合民诉法第209条规定的三种情形，检察机关才能受理其申请。对于检察机关已经抗诉过的案件，当事人也不能再申请抗诉。二是把好审查关。检察机关应当及时审查，在法律规定的时限内作出是否抗诉的决定。三是把好质量关。对符合修改后民诉法第200条规定关于当事人申请再审情形之一的，应当作出抗诉决定，对于不符合抗诉条件的，应当做好释法说理息诉工作。
3、把握监督与抗诉的不同，处理好抗诉和其他监督手段的关系。长期的民事检察实践中，有相当一部分人把抗诉等同于监督，认为民事检察监督就是抗诉。修改后民诉法已经较好解决监督格局多元化问题，明确了民事检察监督并不等于抗诉，抗诉只是监督手段的一种，除抗诉外，民事检察监督工作还可以通过检察建议、再审检察建议、息诉和纠正违法行为等方式进行。据此，要彻底否定把抗诉和监督等同的错误说法，纠正将当事人申请抗诉表述为当事人申请监督的做法。
三、提高民行监督能力应树立科学的理念
民行检察工作是检察机关一项重要的法律监督工作，提高民行法律监督能力，应当确立五个理念。
（一）居中审查理念
居中审查是指审查民事行政案件时，检察机关针对的是法院的诉讼活动，而不是针对具体的民事争议。作为监督者，其地位是居中于申诉人和人民法院之间，不代表某一方的利益。它以事实和法律作为衡量、判断案件的基础，以纠正错误的裁判、维护司法的公正为宗旨。确立居中审查理念，就应当做到“四不”：不是当事人的代理人，不能有“代言”意识；不是案件的当事人，不能有“主张”意识；不是案件的调查主体，不能有“调查”意识；不是案件的裁决者，不能有“裁判”意识。
（二）有限监督理念
民事行政检察监督是一种公力救济权，其监督工作不应单纯追求实体性、终极性的裁决结果，而是要把主要精力放在落实程序的有效控制之中，那些在当事人眼中的“误判”实际能够为法条精神与社会价值取向所容忍，民行检察监督将履行特有的说服职能，多角度全方位促使当事人接受裁判，消除可能引发的无休止缠诉。
（三）全面监督理念
修改后的民事诉讼法明确拓宽了监督领域、监督方式和监督对象。因此，在贯彻实施中要勇于探索对民行案件诉讼过程进行全程监督的方式；探索用民事手段解决刑事案件中的民事责任追究问题；探索用民事手段追缴被腐败官员转移到国外资产的个案操作方式；探索对行政执法活动中的违法行为进行法律监督等，并日臻完善《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》内容和程序，不断创新监督方式和提高监督效果。
（四）优势证据理念
民事诉讼规则是“谁主张谁举证”；行政诉讼是“谁作出具体行政行为谁举证”。民事行政诉讼首先是要求“证据充分”；其次是要求“优势证据”。在实际工作中，民行抗诉工作的主要任务就是审查人民法院裁判所依据的证据是否达到了确实、充分的程度。如果经过审查，原被告双方的诉讼请求均没有确实、充分的证据支持，或有矛盾，或相互间有否定的证据存在，则要按照“优势证据”的要求进行审查认定，这不仅是人民法院审查证据，审理民事行政案件的基本原则，也应作为民行抗诉工作中审查证据的一个重要理念。
（五）效果平衡理念
一方面，既要维护司法公正，又要维护司法权威。司法权威来源于当事人对司法裁判的认同。对于审判机关确有错误的裁判结果，依法提出抗诉或者提出再审检察建议，既是维护司法公正，同时也是对司法权威的维护；查处部分审判人员的职务犯罪，清除蒙在司法权威之上的阴影，实质上也是对司法公正的维护，对于审判机关正确的裁判，检察机关站在法律监督机关的角度，认真做好当事人的息诉服判工作，同样是对审判权威的维护。
另一方面，就是要坚持法律效果与社会效果有机统一。既要严格地执行法律，依法办理案件，又要克服孤立办案、就案办案等单纯业务观点，把民事法律和民事政策有机地结合起来，把维护公民、法人合法权益和维护公共利益、社会稳定结合起来，把法律上的可抗性同和谐社会的稳定与发展的现实需要结合起来，把依法抗诉、查办职务犯罪和做好息诉服判等化解矛盾工作结合起来，确保法律效果和社会效果的有机统一。

景县人民检察院 王永刚