山东省实施《城市居民最低生活保障条例》办法

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行政复议和行政诉讼缺乏理论基础，而且弊端甚多。对此，我写《反婚姻诉讼分裂法》一文中有详细论述。从现行法律制度和实际情况看，废除婚姻登记效力纠纷行政复议和行政诉讼缺据也有必要性和可能性 。
一、废除婚姻登记效力纠纷行政复议的必要性和可能性
1、民政机关缺乏对婚姻效力判断的职能。民政机关办理婚姻登记的主要职责是审查申请材料形式上的真实性、合法性，不具有判断婚姻关系实质上有无效力的相应职能和能力，更没有对争议的调查、调处、裁决权。当事人对婚姻是否撤销有争议时，民政机关无论是撤销还是不撤销，都需要对婚姻事实进行调查，对婚姻效力进行判断，而民政机关没有这个职权。民政机关处理此类纠纷，实际上是行使审判职权，超越了其职能范围。同时，婚姻登记机关的行政人员，也缺乏胜任此项工作的能力。在我国澳门的《民事登记法典》中，则明确规定，有关登记无效或注销，须经法院宣告。 对于登记更正，“如登记之更正会导致对被登记人或参与人之身分产生疑问，或对亲子关系之确立有所影响，则须透过在司法证明程序中所作之裁判进行更正”。 可见，对涉及婚姻登记效力判断的重大事件，登记机关自身无权解决。
2、瑕疵婚姻效力不属于“补正”范围。瑕疵婚姻效力不属于“补正”范围，不能通过“补正”解决。有人认为，登记机关对登记程序瑕疵婚姻不一定都是撤销，可以进行补正。这实际上是混淆了补正与婚姻效力确认的界限。婚姻登记机关补正适用的条件和范围是有限的：（1）不涉及婚姻效力判断的单纯的技术性或文字性错误；（2)双方当事人均认可并具有足以确信的证据，才可进行补正或更正；(3)补正是一种非诉活动，即在双方无争议时凭有效证据或证件（如法院判决书、公安机关有效身份证明等）到婚姻登记机关进行补正。对于涉及有争议的婚姻效力判断，不属于“补正”范围，无法通过补正解决。
3、民政机关处理婚姻登记效力纠纷弊端甚多。有行政复议存在，就必然存在对行政复议不服或拒绝受理复议（事实上无权处理）等现象存在，这就必然滋生所谓的婚姻行政诉讼。而多增加一道行政程序，就会多增加当事人的诉讼成本。当事人往往需要先到行政机关再到法院，或者法院判决后又回到行政机关，使案件在行政机关与法院之间恶性循环，浪费社会资源。如海南黄朗源等诉万宁市人民政府婚姻登记案，就是最好的例证。就是这么一个涉及婚姻效力的普通案件，却历时七个年度，行政机关作出七次处理决定，法院判决六次。 其中省人民政府作出两次处理，省高级人民法作出两次判决。其社会成本之大，与案件之小，形成巨大反差。
还有些案件虽然没有这样周折，但当事人必须经历由行政到法院，再由法院回到行政的法定过程。而不同的行政决定或判决，在双方当事人之间产生不同的利益效果，即对一方有利，对另一方则必然不利。双方当事人可以分别针对不同的行政决定，反复起诉。可谓“诉讼风水轮流转”，“你方诉罢我上台”，“我方息诉你起诉”。如上犹县刘某与杨某的婚姻纠纷案件就是如此。
行政复议还人为制造法院内部“民行分裂”现象，损害司法统一。废除婚姻登记机关撤销婚姻登记，可以从根本上为行政诉讼程序“断奶”。
婚姻效力行政复议或行政机关撤销婚姻登记，还有诸多弊端。我在《纪念废除婚姻登记机关撤销婚姻登记十周年》 等论文中有论述。
4、行政复议不包括婚姻登记效力纠纷。首先，国务院根据婚姻法的规定，取消了行政机关撤销婚姻登记的权力，行政机关不受理不处理婚姻登记纠纷，婚姻登记纠纷无法进入行政复议程序。其二，从行政复议法上考察，婚姻登记效力纠纷也无法适用行政复议法。其三，行政复议程序和行政机关不具有判断婚姻效力的功能和职能。
5、废除婚姻登记效力纠纷行政复议具有可能性。婚姻法解释三第1条所规定的婚姻效力纠纷可以通过申请行政复议，没有法律依据，缺乏正当性。在现行法律上明确规定由民政机关主管的婚姻案件，事实上只有婚姻法第11条所规定的撤销胁迫结婚一种。而撤销胁迫结婚由法院统一主管更为有利，规定由民政机关与法院共同主管意义不大。因为民政机关受其职能限制，无法对被胁迫结婚事实和效力作出正确判断。为了便于婚姻机关判断，《婚姻登记条例》规定当事人向民政机关申请撤销胁迫结婚，应当出具“能够证明被胁迫而结婚的证明材料”。北京、江苏等省市民政机关规定的条件则更为苛刻，即当事人还要提供“公安机关出具的解救证明、人民法院作出的有受胁迫结婚内容的判决书或者其他能够证明受胁迫结婚的证明材料”，“且不涉及子女抚养、财产及债务问题的”，民政机关才受理。 而据一些民政部门的同志介绍，民政机关撤销胁迫结婚实际上是名存实亡，基本上没有受理这类案件。因而，保留民政机关主管此类案件没有多大实际意义，废除民政机关与法院共同主管，由法院统一主管是完全可以的。
二、废除婚姻登记效力纠纷行政诉讼的必要性和可能性
1、婚姻登记效力纠纷的性质决定其不能选择行政诉讼机制。婚姻登记效力纠纷属于民事性质，从本质上决定了它不能选择行政诉讼程序解决。行政诉讼解决瑕疵婚姻具有偶然性、局限性、有限性、不彻底性、不合法性。如前所述，违反其特性和规律强行适用行政诉讼解决瑕疵婚姻纠纷，至多也只能勉强解决部分案件。这显然不符合一项诉讼制度存在的价值。作为解决某一具体纠纷的诉讼机制，不仅要与其性质相符，而且必须适用于某类纠纷的全部情形，具有普遍适用价值或指导意义。瑕疵婚姻行政诉讼不仅与其性质不合，而且只能适用少数特殊情况，这样的诉讼机制或制度，显然无法承载或完成其应有的诉讼使命，不具有担当某一具体纠纷诉讼制度的合法“资格”，不能成为解决瑕疵婚姻纠纷的选择机制。
2、行政程序解决婚姻效力无法实现行政诉讼目的 。有人认为，通过行政诉讼解决婚姻效力纠纷，有利于追究行政责任，督促行政机关依法行政。这实际上是把婚姻登记错误的行政责任，与当事人的婚姻关系效力认定混为一谈。且不说婚姻登记错误绝大多数责任并不在婚姻登记机关，即使个别登记错误责任在婚姻登记机关，但通过行政复议或行政诉讼处理，则无法实现行政机关承担责任的目的。因为对于婚姻效力纠纷来讲，无论是撤销婚姻登记或对婚姻登记的否定评价，所伤害的都是婚姻当事人，并没有伤及行政机关。
对于行政机关在婚姻登记中的过错责任，应当选择使行政机关能够承担实体责任的其他责任形式（如行政赔偿责任、行政处分责任、乃至刑事责任等），撤销婚姻或不撤销婚姻，与行政机关的行政责任实际上没有关系。
3、婚姻效力行政诉讼的缺陷无法通过修改法律解决 。由于行政诉讼程序无法解决婚姻效力案件，有人便呼吁修改行政诉讼法。实际上，行政诉讼的法律障碍，主要是其功能性障碍在法律上的表现，根本无法通过修改法律而达到目的。因为行政诉讼可供修改的内容主要是诉讼期限。但修改诉讼期限，不仅会与行政诉讼期限的性质不吻合，而且婚姻效力纠纷应当由民事调整，民事诉讼法可以调整，仅仅为了使行政诉讼能多管民事案件而修改诉讼期限，完全没有必要。同时，婚姻行政诉讼的期限也不好修改，因为婚姻登记效力纠纷超过行政诉讼期限的情况比较复杂，大致有这样几种情形：（1）原告自己在婚姻登记中造假，自己起诉撤销婚姻，但起诉已经超过诉讼期限；（2）原告知道何时办理结婚登记，或者当时知道对方造假，但起诉已经超过诉讼期限；（3）原告应当知道何时办理结婚登记，或者应当知道对方造假，但起诉已经超过诉讼期限；（4）原告不知道何时办理结婚登记，或者不知道对方当时造假，起诉已经超过诉讼期限。那么，可以不受行政诉讼期限限制的情形只能是第四种，前三种情形已经超过诉讼期限，不应当受理则合乎情理和法理。因为不可能规定自己造假或知道造假或违法，可以不受行政诉讼期限限制。因而，前三种情形也难以通过修改行政诉诉讼期限解决。此外，撤销协议离婚的诉讼期限应当如何规定，也是一个难题。如何小明2001年9月29日原告曾向诸暨市人民法院提起行政诉讼，要求撤销诸暨市红桥乡人民政府1991年1991年10月4日第2号离婚登记，因被起诉已超过起诉期限为由驳回起诉。 更为重要的是，即使修改了诉讼期限，还有登记机关无过错案件，又怎么修改后符合行政案件的性质？行政诉讼审查的对象、判断标准又如何修改？是否为了审理瑕疵婚姻纠纷，修改行政诉讼的基本性质和功能，使行政诉讼完全与民事诉讼接轨，成为“民事行政诉讼法”？因而，行政诉讼不适用瑕疵婚姻效力纠纷是本质性的或功能性的障碍，无法通过修改法律解决。
从目前有些地方专门制定的婚姻行政诉讼的相关规定看，不仅许多规定与行政诉讼法基本原则相悖，而且也并不能真正解决问题。彻底废除婚姻效力纠纷行政诉讼，则可以减少劳民伤财的立法成本。而且行政审判人员把精力过度投入到婚姻效力等民事纠纷之中，难免影响真正行政案件的研究与审判，其结果是“种了别人的地，荒了自己的田”。
实际上这也涉及到整个行政审判改革的方向问题。在我看来，行政审判应当逐渐从民事纠纷中退让出来，凡是民事程序可以解决的问题，就不要动用行政程序。否则，不仅行政程序的功能难以适用，而且也影响真正行政案件的审理。比如，许多法院则被婚姻效力纠纷、房屋产权纠纷、土地权属纠纷等困扰，对真正的行政案件无法顾及或者近而远之，行政审判的真正作用没有发挥。
4、行政诉讼解决婚姻效力弊端甚多。行政诉讼解决瑕疵婚姻，在法律、功能、效率上都存在缺陷，弊端甚多，已如前所述。而且，婚姻案件的特殊性要求集中审理，不宜分庭抗礼。国外大都设有家事法院或家事法庭，我国不少地方也设立了婚姻家庭合议庭，也有学者主张我国应当设立家事审判庭。 因而，婚姻案件审判应当走集中化、专业化道路。人为地分割婚姻案件，不仅行政诉讼功能无法适用，行政审判人员也无法胜任，影响案件审判质量。
5、废除婚姻行政诉讼在法律上没有障碍、在现行法律制度上，实际上并没有关于瑕疵婚姻效力纠纷行政诉讼的规定。相反，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定，人民法院受理的八种情形的行政诉讼案，根本无法包括瑕疵婚姻效力纠纷。将瑕疵婚姻效力纠纷列为行政诉讼范围，实属勉强，没有法律根据，废除婚姻效力纠纷行政诉讼在法律上没有障碍 。
6、废除瑕疵婚姻行政诉讼具有可能性 。民事程序可以解决瑕疵婚姻效力纠纷，而且比行政诉讼更有效，没有必要通过行政诉讼解决，更没有必要因瑕疵婚姻对行政诉讼法作一些不必要的修改。

财政部、国家发展改革委、监察部、审计署


财政部、国家发展改革委、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知

2003年5月9日 财综〔2003〕29号

国务院各部委、各直属机构：
为落实《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发〔2001〕93号)规定，进一步规范政府收入分配秩序，从源头上预防和治理腐败，根据国务院领导的指示精神，现就加强中央部门和单位行政事业性收费等政府非税收入“收支两条线”管理的有关事宜通知如下：
一、行政事业性收费等政府非税收入必须按照规定实行“收支两条线”管理
中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入，必须严格按照国务院或者财政部规定全额上缴国库或财政专户，不得隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用。实行中央与地方分成的政府非税收入，应当按照国务院或者财政部规定的分成比例分别上缴中央和地方国库或者财政专户。未经国务院或者财政部批准，中央部门和单位不得擅自对政府非税收入实行中央与地方收入分成，或者集中地方政府非税收入。
按照国办发〔2001〕93号文件的规定，自本通知发布之日起，取消中央部门和单位有关行政事业性收费按照比例或者收支结余上缴中央国库或者财政专户的规定。中央部门和单位所属高校(包括中央党校所属函授学院)学费、住宿费、委培费和函大、夜大以及短训班培训费等行政事业性收费收入，一律全额上缴中央财政专户；中央部门和单位按照原国家计委、财政部规定收取的护照加急费、认证加急费等收入，一律全额上缴中央财政专户；司法部按照原国家物价局、财政部规定收取的外国律师事务所办事处申请手续费、外国律师事务所办事处年检费，一律全额上缴中央国库；国家质量监督检验检疫总局按照财政部、原国家计委规定收取的行政事业性收费，一律全额上缴中央国库或财政专户。中央部门和单位要严格执行上述规定，不得截留、挤占、隐瞒、坐支、挪用行政事业性收费等政府非税收入。中央电视台、中央人民广播电台等取得的广告收入暂维持现行管理办法，即在缴纳营业税后“70%上缴中央财政专户、30%留用”。
2003年，财政部继续将未纳入财政预算管理的行政事业性收费纳入财政预算管理，进一步缩小预算外资金规模。
二、加快行政事业性收费等政府非税收入收缴改革步伐
按照财政国库管理制度改革的要求，根据《财政部、中国人民银行关于印发〈预算外资金收入收缴管理制度改革方案〉的通知》(财库〔2002〕37号)以及《财政部、中国人民银行关于印发〈中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法〉的通知》(财库〔2002〕38号)的规定，2003年财政部将在2002年部分中央部门和单位行政事业性收费等政府非税收入收缴改革试点的基础上，进一步扩大改革试点范围，规范政府非税收入收缴秩序。被列入改革试点范围的中央部门和单位，要积极做好改革前期的各项准备工作，认真做好本部门和单位收入过渡性银行账户清理、注销，清查行政事业性收费等政府非税收入项目，填报《收入收缴管理制度改革试点基本情况表》、《执收单位分布情况表》，安装政府非税收入收缴管理信息系统执收单位软件，加强对收入收缴改革试点的宣传和培训等工作。在积极推进改革的同时，要加大政府非税收入管理力度。中央部门和单位要认真履行职责，加强行政事业性收费等各项政府非税收入的征收工作，财政部及其驻各地财政监察专员办事处和审计署要加强对政府非税收入解缴情况的监督，确保中央部门和单位各项政府非税收入及时、足额上缴国库或财政专户，提高财政资金运行效率。
三、强化行政事业性收费等政府非税收入预算管理
中央部门和单位按照国家规定收取或取得的行政事业性收费等政府非税收入全额上缴国库或财政专户后，必须统一纳入部门预算编制范围。财政部将根据中央部门和单位履行职能的需要，合理核定其预算支出，进一步明确部门预算支出范围和细化部门预算支出项目。同时，要增强服务意识和保障意识，确保部门正常经费的足额安排和及时拨付。中央部门和单位应当按照部门预算规定的支出项目，安排和使用资金。
四、严格执行行政事业性收费和政府性基金审批管理规定
按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发〔1996〕29号)的规定，中央部门和单位设立行政事业性收费项目，必须报财政部会同国家发展改革委审批；中央部门和单位制定或调整行政事业性收费标准，必须报国家发展改革委会同财政部审批；重要的行政事业性收费项目由财政部、国家发展改革委报国务院审批，重要的收费标准由国家发展改革委、财政部报国务院审批。中央部门和单位征收政府性基金，必须具有法律、行政法规和中共中央、国务院文件依据，并按照规定统一报财政部会同有关部门审批；重要的政府性基金，由财政部报国务院审批。严禁越权设立行政事业性收费和政府性基金项目、扩大征收范围、提高征收标准。
中央部门和单位要按照上述规定对本部门和单位行政事业性收费及政府性基金进行全面清理。凡是未按规定程序批准设立的行政事业性收费和政府性基金，必须立即取消；擅自扩大征收范围或者提高征收标准的，必须立即纠正。
五、严禁未经批准将行政事业性收费转为经营服务性收费管理
中央部门和单位应当按照《国家计委、国家经贸委、财政部、监察部、审计署、国务院纠风办关于印发〈中介服务收费管理办法〉的通知》(计价格〔1999〕2255号)和财政部、原国家计委《关于事业单位和社会团体有关收费管理问题的通知》(财规〔2000〕47号)等规定，严格区别行政事业性收费和经营服务性收费。中央部门和单位所属事业单位、社会团体和其他组织代行政府职能强制实施具有垄断性质的仲裁、认证、检验、鉴定收费，以及中央部门和单位授权或委托的事业单位根据法律法规和部门规章等规定开展各类强制性培训(包括面向社会和面向系统内部的培训)收取的培训费，不得作为经营服务性收费管理。
过去经财政部、原国家计委(原国家物价局)批准，目前已不再具有政府公共管理和公共服务性质，且体现市场经营服务特征的行政事业性收费，需要转为经营服务性收费的，必须按照规定程序报经财政部会同国家发展改革委批准。未经财政部会同国家发展改革委批准，有关部门和单位不得自行将行政事业性收费转为经营服务性收费，更不得将国家明令取消的行政事业性收费转为经营服务性收费继续收取。
六、加强中央部门和单位内部财务核算与审计监督
中央部门和单位要建立健全内部财务会计核算制度。各部门和单位的财务机构要统一负责管理本部门和本单位财务收支活动；各部门和单位所属事业单位取得的经营服务性收费，要按照国家有关财务会计制度规定进行核算和管理，并与行政事业性收费等政府非税收入分开核算；中央部门和单位要加强内部财务审计监督，及时纠正和查处各种违反“收支两条线”管理规定的行为，严禁私设“小金库”。
七、加大监督检查和处罚力度
财政部、国家发展改革委、监察部、审计署要按照职责分工，加强对中央部门和单位行政事业性收费等政府非税收入的监督检查，开展中央部门和单位行政事业性收费和政府性基金“收支两条线”的专项检查和审计。对违反“收支两条线”管理有关规定的，要按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》(国发〔1987〕58号)和《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令第281号)等有关法律、行政法规进行处罚，并追究有关责任人员的行政责任。