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关于建立抽象行政行为监督制度的探究/张玉英

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 17:07:26  浏览:9879   来源:法律资料网
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  抽象行政行为,是指行政机关针对不特定的对象,制定、发布能反复适用的行政规范性文件的行为。目前,抽象行政行为已成为各国政府进行行政管理的一项重要手段。长期以来,由于立法上一直将大部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外,我国尚未建立起监督抽象行政行为的有效机制。抽象行政行为作为具体行政行为的依据和指导,一旦违法造成的损害后果要比具体行政行为更严重,影响面更广更深。因此,从体制机制上加强对抽象行政行为的监督,促进行政机关依法行政,是建设社会主义法治国家的必然要求。

  一、我国对抽象行政行为监督的现状

  (一)立法现状

  我国《行政诉讼法》第十二条第二款规定:“对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼,人民法院不予受理”。《行政复议法》则比之前进了一步,规定了对部分抽象行政行为准许提请审查制度,但只能附随对具体行政行为提起行政复议同时提出,而不能单独提起审查申请,且仅限于部分政府机关的部分抽象行政行为,国务院部委规章和地方人民政府规章则不在审查之列。《立法法》第八十八条规定权力机关和行政机关有权依照各自权限撤销同宪法和法律相抵触或不适当的规范性文件。由此可以看出,我国目前立法对抽象行政行为的监督有限,绝大部分抽象行政行为被排除在行政诉讼和行政复议的受案范围之外。

  (二)监督的主要途径

  目前,我国对抽象行政行为监督的主要途径表现为:一是权力机关监督。全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。二是行政机关的层级监督。国务院有权改变或撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章,县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。三是备案审查监督。国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案,国务院通过备案审查发现规章中存在的不当或违法问题,从而加以纠正。省、自治区或直辖市人民政府对其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件备案审查。四是行政诉讼监督。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。五是团体、公民等社会组织和个人监督。《立法法》第九十条规定其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。

  (三)存在的突出问题

  目前,我国对抽象行政行为监督存在的突出问题主要表现在以下四个方面:一是司法监督缺位。《行政诉讼法》明确把抽象行政行为排除在司法审查之外,使抽象行政行为无法接受司法监督。二是人大监督乏力。尽管我国宪法赋予了人大审查行政机关法规、规章的权力,但由于没有规定一套完整、具体的监督程序,使得这一监督在实践中难以发挥作用。三是行政监督有限。虽然《行政复议法》规定了对部分抽象行政行为准许提请审查制度,但行政机关内部层级利益休戚相关,加之缺少有效的程序规则,这一监督往往流于形式或根本无法顺利进行。四是社会监督不力。虽然《立法法》赋予了其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议权,但在司法实践中,真正启动社会监督程序的案件少之又少。同时由于没有行政行为的利害关系人参与,缺少程序的发动者,无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系,使得社会监督大打折扣。

  二、建立和完善对抽象行政行为监督制度的必要性

  有权力就要有监督,不受监督的权力必然导致腐败。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应置于法律规范之下,一切活动均应以法律的有效监督为前提。目前我国对抽象行政行为缺乏有效监督的现状与现代法制建设背道而驰。我国行政机关设立庞杂,层级较多,权力较大,抽象行政行为制定又具有任意性、随意性、频繁变动性的特点,因此对其实施有效的监督显得尤为必要。

  (一)抽象行政行为本身性质的需要

  具体行政行为是针对个别相对人的,即使违法造成的损失也是局部的、有限的。但抽象行政行为则是针对普遍对象作出的,适用的效力不止一次,具有对象非特定性、效力的普遍性和适用上反复性特点,因而产生的影响要远远大于具体行政行为。因此,加强对抽象行政行为的监督是十分必要的。

  (二)保护相对人合法权益的需要

  没有救济就没有权利,行政法从本质上说就是救济法。但是从目前的司法现状来看,相对人在受到具体行政行为侵害时,可以运用法律赋予的救济途径,通过复议和诉讼保护自己的权益,而在受到抽象行政行为侵害时,却无能为力,投诉无门,即使投诉到有关部门,也因没有相应的制度而不了了之。在各种途径举报、上访却不能挽回其受到的侵害或损失时,更多产生的是对社会的负面看法和激愤心理,社会的稳定和谐受到严重影响。因此,只有建立一个有效地监督抽象行政行为的法律制度,才符合公平、公正保护相对人合法利益的需要。?

  (三)保证行政机关依法行政的需要

  依法行政的内涵要求行政机关的一切行政行为必须依法进行。现实中,有些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权,推卸职责和义务,不顾法律权限和分工,随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限,导致规章矛盾、冲突、重复和管理失控。甚至有些行政机关特别是基层行政机关使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一,干扰了执法,也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种现状,促使行政机关依法行政,就必须对抽象行政行为加以有效的监督。?

  三、建立和完善对抽象行政行为监督制度的建议

  从目前我国对抽象行政行为的监督来看,我国还远未建立起一套完整的监督体系,致使抽象行政行为成为监督的一个盲点。对此,笔者有以下五点意见:

  (一)确立法院的审判监督权

  行政复议本质上是行政机关内部的监督,克服不了自我监督的局限性。而权力机关的的监督难以顾及到纷繁复杂的行政事务,加之法律规定的不完善,使其存在着监督不力的缺陷。而另一方面,伴随着民主和法治的发展,公民权利意识和法律意识的日益增强,要求行政机关的所有行政行为都应在法律的监督之下已成为一种必然。正是基于以上原因,我国应将人民法院作为专门的法律机关对抽象行政行为行使审判监督权,保护公民权利,防止行政权力的滥用和腐败,维护社会稳定。

  (二)扩大行政复议范围

  行政机关对抽象行政行为的监督大多数来自于自我反省和自我约束,缺少来自于外部相对人的发动和参与,难以达到监督目的。因此,将属于规范性文件的抽象行政行为纳入行政复议受案范围,通过外部的监督力量来强化对抽象行政行为的监督是非常必要的。

  (三)建立立法听证制度

  听证制度作为现代行政的一项民主制度,被一些国家广泛应用于对抽象行政行为的监督之中。行政管理是对大多数人的管理,而行政机关大多从部门利益出发制定规范性文件,其民主性存在严重缺陷。设立立法听证制度,听取大多数人的意愿,既符合行政管理之本意,也有利于管理政策的顺利出台及其出台后的推行和效果。因此,我国应结合实际国情,借鉴有益的经验建立立法听证程序。

  (四)建立违宪审查制度

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关于批准发布《公共机构办公用房节能改造建设标准》的通知

住房和城乡建设部 国家发展和改革委员会


关于批准发布《公共机构办公用房节能改造建设标准》的通知

建标[2011]197号


  

国务院有关部门,各省、自治区、直辖市住房和城乡建设厅(委、局)、发展和改革委员会,新疆生产建设兵团建设局、发展和改革委员会:

  根据建设部《关于印发<2008年工程项目建设标准和建设项目评价方法与参数编制项目计划>的通知》(建标函[2008]24号)的要求,由国务院机关事务管理局负责编制的《公共机构办公用房节能改造建设标准》,经有关部门会审,现批准发布,自2012年3月1日起施行。

  公共机构办公用房节能改造项目的审批、设计和建设过程中,要严格遵守国家关于严格控制建设标准,进一步降低工程造价的相关要求,认真执行本建设标准,坚决控制工程造价。

  本建设标准的管理由住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会负责,具体解释工作由国务院机关事务管理局负责。


                                中华人民共和国住房和城乡建设部
                                中华人民共和国国家发展和改革委员会
                                二〇一一年十一月三十日









保护好辛苦研发的技术专利

董世连


  案情介绍:1997年11月至1998年3月间,陈某自行研制开发了出租车显示报警防劫器。之后,陈某将该报警防劫器产品及相关资料交于王某申请专利。王某于1998年4月28日向国家知识产权局申请专利,2000年2月12日被授予实用新型专利权证书,该专利公告中载明:设计人陈某、王某,专利权人为王某。后该专利因专利权人未交纳年费和滞纳金而终止,并在专利公报上公布。
  陈某发现自己的权利受到侵害后,将王某诉至法院,请求依法判令收回上述专利证书,确认所涉专利权归原告所有。法院在开庭审理后,判决驳回了原告陈某要求确认上述专利权为其所有的诉讼请求。

律师分析:

本案涉及两个焦点问题:

  第一,专利设计人是否是专利权人。
  这个问题涉及到专利权和技术成果上的权利两个概念, “专利权”从字面上讲即专有利益的权利。专利权的获取要经过合法、严格的审批程序。技术成果上权利,包括研制人在该技术成果上的署名权,获得奖励、报酬的权利等。技术成果研制成功后,就应该享有这种权利。署名权不等于技术的所有权,获得奖励报酬的权利不等于技术成果权本身的价值。因此确认了技术成果上的权利并不等于具有了专利权上的一定期限的独占权。因此该案中陈某虽然是专利权的设计人,并在专利公告中进行了载明,但是并不能享有该专利权。
  第二,本案中专利终止后,陈某是否还能享有专利权。
  案中技术成果采用的是专利方式保护。专利在申请的过程中,对专利申请人资格一般不进行审查,所以王某有机会以自己作为申请人申请该专利。实用新型专利授权后专利技术被公开,后该专利因为没有缴纳相应的费用导致专利权终止,使该专利成为失效专利,该专利技术进入公共技术领域,任何人均可无偿使用,任何人再也不能独占该技术,故原告以自己是该技术的研制者要求确认该专利权归自己所有的诉讼请求不能得到支持。
  技术研制成功后,陈某以申请专利的方式保护技术成果的意识是正确的,但是在运用专利保护的过程中出现了失误,导致其技术成果的专利权被授予他人,后又因专利权终止该技术进入公知领域而不能享有该技术的专利权。
  这个案例告诉人们,技术本身不是权利,它只是权利所指向的无形物,要想对自己个人所研制的技术享有知识产权,只有依法合理地采取保护措施,才能取得专利权,同时必须有防止被他人剽窃的保护意识,如果自己不懂专利申请的手续和相关知识,应该委托专业人员代为申请,签订相关的委托合同,办理好相关的授权委托手续,否则该技术一旦被他人剽窃或成为公知技术,将给权利人造成极大的损失。

作 者: 董世连,知识产权律师
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